城市管理相对集中行政处罚权制度是我国《行政处罚法》确定的一项重要的法律制度。自1997年5月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法进行相对集中行政处罚权试点以来，全国先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，实行了相对集中处罚权的工作，通过试点有效地解决了行政执法领域中长期存在的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、执法缺位等问题，为在全国范围的全面推行积累了丰富的经验，也为推进行政管理体制改革探索了一条有益的路子。

       一、全国开展相对集中行政处罚的几种模式

       1、直属人民政府领导、单设城市执法部门的模式

       建立城市管理行政执法部门，直属人民政府领导。这种模式多见于早期试点城市，一般是市或区设立城市管理监察队伍或城市管理执法局，承担城市管理领域的部分行政处罚权，有独立执法主体资格、直属政府工作部门。如天津大港区城市管理综合执法大队都是单设城管执法队伍并直属区政府领导；宁波、广州、牡丹江等城市都是单独设立城市管理执法局，是市政府的一个行政管理部门，直属市政府领导。

       2、归属市容环卫管理部门领导和协调的模式

       设立城市管理执法局归属市容环卫管理部门领导和协调，有独立的执法主体资格，行使执法职能。目前采用这种模式的城市有北京、保定、重庆等城市。

       3、执法局与管理部门合署，属市和区两级政府领导的模式

       设立城市管理执法局与市容环卫管理部门合署，直属人民政府领导。目前实行这种模式在试点的城市较为普遍，实行这种合署模式是将市、区城市管理执法局和城市市容环卫管理部门合署、两块牌子一套班子，合署机关分属市、区两级政府工作部门，下设综合执法队伍，以城市管理执法局为行政执法主体实施行政处罚。比如南宁、珠海、南京、徐州、扬州、苏州等城市都采用这种模式。

       二、试点实践中城市行政执法出现的特点

       1、执法体制逐渐趋向合署

       从全国部分城市进行综合执法的情况看，不少试点城市对原来行政执法体制和运行体制进行了分析和调整，更多的城市采用城市管理执法局与市容环卫管理部门进行合署的体制，这已逐渐成为一种发展的趋势。江苏省的南京、扬州、南通、无锡、苏州、淮阳、徐州、连云港等城市都是将城市管理执法局与市容环卫管理部门合署，下设执法大队，以城市管理执法局的名义实施行政处罚。

       2、执法队伍趋向相对集中

       许多城市在开展相对集中行政处罚权的试点之后，在执法范围上从多领域执法趋向相对集中，归并原有执法队伍。目前，综合执法试点的城市其执法范围主要只集中城市管理领域中市容、环卫、园林绿化、市政、城市规划、环境保护等行政执法队伍，实施相对集中行政处罚权，解决城市管理领域中多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、执法缺位等问题。

       3、执法内容趋向市容秩序

       从全国部分城市的执法情况看，反映的执法问题主要针对乱设摊、乱停车、乱倒垃圾、乱堆放、乱涂乱画乱刻、乱搭建；擅自跨门营业、设置户外广告；损坏绿化、灯光设施等城市管理中市容市貌领域里的综合性的违法行为，需要及时得到查处。这也是全国部分城市将城市管理执法局与城市市容环卫管理部门合署的原因之一。

       4、机构编制趋向精简高效

       全国部分城市在进行综合执法试点工作中，按照精简、统一、高效的原则，推进行政执法体制改革，一般不新设或增设行政执法机构，通过合署的模式，由原先政府管理部门转型后承担行政执法职能，机构得到了精简，符合国务院关于实施城市管理综合执法《决定》的精神。在精简机构的同时，人员编制也得到了精简。

       三、全国部分城市实施相对集中行政处罚权取得的主要成效

       1、推动了我国城市管理领域行政执法体制的改革

       全国部分城市实施综合执法后，城市管理领域的行政处罚权相对集中，克服了以往由于立法经验不足，制定一部法律、法规规章时，就要设立一个机构或一支执法队伍的弊端，走出了以往法规规章越多，部门越多，执法队伍越庞大的怪圈。实施相对集中行政处罚权后，为地方政府加强和深化行政执法管理，在体制改革上打下了扎实的基础。

       2、城市市容面貌普遍得到了改善和提高

       从全国部分城市综合执法的试点经验看，由于执法力量的集中，执法威力的增强，市民投诉和媒体关注的乱设摊、乱搭建、乱涂写、乱张贴以及夜排挡等城市管理的热点和难点问题得到了及时解决，市容市貌方面的违法行为得到了有效的控制。

       3、城市管理老大难问题得到一定解决

       按照国务院的《决定》实行相对集中行政处罚权后，有些城市将主管城市市容环卫管理部门和城市管理执法局进行合署，管理职能和执法职能得到有机结合，实行内部分离、权力和责任挂钩，城市管理的效率明显提高。

       4、监督制约机制更加完善

       采用合署型管理模式后的城市管理执法局，既了解了市容市貌方面的行政管理职能，又承担了市容、环卫、绿化、市政、环保、城市规划、公安交通等部门的行政处罚权，并与这些相关行政管理部门建立起目标一致、紧密联系、责任共担、相互制约的工作机制，形成了层级监督、行政执法责任制、评议考核制及等多项监督制度。苏州市、青岛市、郑州市都将相关监督配套措施写入了相对集中行政处罚权的政府规章之中，以法律的形式保证监督制约机制的形成。执法者正朝着一人多能、一队多能、一专多能的角色转变，使执法和管理部门的工作都能纳入相互监督之下，共同提高了工作效率。

       5、实现城市管理末端被动管理转为全过程主动管理

       在现行的城市管理方法和思路中，一种是把重点放在问题发生之后进行治理，加强事后监管，这是一种被动式的城市管理模式；另一种是把重点放在问题产生的源头，实施各项行政许可，这是一种主动式的城市管理模式。近年来，许多城市通过实施相对集中行政处罚权后探索并形成了新的执法管理模式，建立起了一种全过程主动的城市管理长效机制。这种机制，是一种“两级政府、三级管理、四级网络”的运行模式，城市市容市貌的管理和执法都得到了加强。

       成功的经验是可以借鉴的。笔者认为，相对集中而又适当分离的合署型模式，是比较符合实际的。这对于我们探索城市管理体制改革，加强城市管理综合执法是有益的。