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创建长株潭国家中心城市战略研究(上)
作者:刘茂松  王晓红 来源:中国经济时报 添加日期:18年05月16日

    编者按

    从20世纪50年代初提出建设长株潭一体化的“毛泽东城”的规划建议,到国家“两型社会”建设试验区,已经历了整整65年。在这个历史过程中,一次次的思想解放,一次次的改革推进,一次次的实践摸索,长株潭一体化取得了阶段性的成果。然而,60多年来的长株潭三市行政分治“壁垒”长期困扰和阻碍着长株潭经济一体化和湖南的崛起。因此,创建长株潭国家中心城市,实现长株潭行政一体化,打破三市行政分治“番篱”,充分发挥空间集聚经济优势,培育和释放新兴经济巨大动能,做大做强长株潭核心增长极,既是国家战略中部崛起的迫切要求,更是贯彻落实习近平总书记关于湖南要发挥“一带一部”区位优势指示的重大安排,是21世纪湖南创新引领、开放崛起,实现后发赶超、经济腾飞的战略之举。

    党的十八大以来,我国经济发展进入以供给侧结构性改革为主导的新时代。湖南在这个新形势下,着力推动空间经济重塑,发挥“一带一部”区位优势,实施创新引领、开放崛起战略,长株潭一体化迎来了新的发展机遇,进入了新的发展时期。

    《长株潭行政管理体制研究》重大改革研究课题于2017年完成。本研究报告认为,面对新的历史阶段,湖南要解放思想,锐意改革,乘势而上,全力推进长株潭行政一体化,创建长株潭国家中心城市,形成分工配套协同发展的极核,全力推进新旧动能转换,实现湖南经济高质量持续发展。这是新时代建设富饶、美丽、幸福新湖南的历史抉择,也将从根本上影响湖南千秋万代的发展。湖南已经处在了重要的历史关口。

    一、新时代长株潭一体化发展的新要求新定位

    长沙、株洲和湘潭同处湘江中游,现三市呈“品”字形分布,彼此相距近40公里,古往今来有着密切的经济社会联系,具有同城化的经济地理特质。据北京大学学者运用城市群引力模型进行实证分析,长沙与株洲、湘潭的经济联系强度系数分别为0.276和0.237,而株洲同湘潭的经济联系强度系数更高,达到0.362。这不仅远远高于长株潭同省内其他市州的经济联系强度,同时也高于长江中游的武汉城市圈和鄱阳湖城市群。2017年长株潭以占全省13.3%的国土面积、28.3%的常住人口提供了占全省44%的地区生产总值和占全省41%的财政税收。作为一个特大都市的量级,长株潭是实现湖南崛起的重要引擎。

    2013年11月习近平总书记考察湖南,“希望湖南发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带接合部的区位优势”。湖南发挥“一带一部”区位优势,关系到我国全面形成以沿海、沿江、沿线经济带为主导的纵横交织经济轴带,为“一带一路”和长江经济带提供重要支撑。从经济地理上看,长株潭是“一带一部”区位的轴心,如果没有长株潭行政一体化,这个轴心就无法融合转动,会中断我国东南沿海发达地区向中西部地区进行产业转移的经济链,难以促进我国东、中、西部的协调互动发展。所以,新时代长株潭应同大武汉一道定位于长江中游城市群经济网络的双核心结构,成为我国长江中游南部新动能核心增长极、中国内陆开放合作示范区、国家“两型”社会建设引领区和国家级生态文明试验区。

    总之,把长株潭建成行政一体化的国家中心城市是贯彻落实习近平总书记关于湖南要发挥“一带一部”区位优势指示的重大战略安排,是21世纪湖南发展腾飞的百年大计。

    值得注意的是,湖南作为一个人口、面积和经济的大省,由于至今没有一个千万人口规模以上的巨型核心城市,形成强大的极化和辐射中心,其发展空间受到周边挤压,南有大广州、北有大武汉、东有大上海大杭州、西有大重庆大成都,在四周这六大国家中心城市“围攻”下,湖南特别是长株潭发展受到严峻挑战,落后的窘态凸显,差距逐步扩大,形势十分逼人。

    为缩小地区差距,促进区域协调平衡发展,在目前国际、国内超大都市圈加快发展的大趋势下,湖南必须下决心调整长株潭行政区划,组建一个超大型副省级的长株潭国家中心城市,辐射带动周边的岳阳、常德、益阳、衡阳、娄底发展,形成在中部可同武汉都市圈比肩的环长株潭大都市区,并发挥五大功能作用:国家空间经济新格局的战略要地的功能作用;中国内陆沿江、沿河、沿路开放高地的功能作用;世界级高端装备智能化制造基地的功能作用;中国高技术自主创新示范引领区的功能作用;国家“两型社会”建设试验区示范的功能作用。

    二、三市行政分治是实现长株潭一体化的主要障碍

    长株潭是国家长江经济带和“一带一路”倡议在湖南唯一的节点城市群蔟,具有大通道、大枢纽、大基地、大都市优势。推动长株潭三市一体化,做大做强长株潭核心增长极一直是湖南人民的期盼,也是历届省委、省政府既定的重大战略部署。

    2016年,湖南省第十一次党代会报告明确提出,大力推进长株潭一体化,增强长沙引领、辐射和服务功能,加快三市基础设施对接、产业互补发展、环境协同治理、公共服务融合,形成整体优势。由此,开启了以行政管理体制创新为重心的长株潭一体化新阶段。

    目前,长株潭以“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”为重点,已在“五个一体化”方面初见成效:长株潭规划一体化体系基本形成,已经初步建立起了由一个总体区域规划、十八个专项规划、十八个示范片区规划和40多个项目规划组成的规划体系,进行了规划立法;长株潭综合交通一体化体系基本形成,长株潭城际铁路建成通车,已将三市之间的交通时间缩短为30分钟以内,三市在公交一体化方面已开通12条公交线路;长株潭环保生态一体化机制初步形成,制定了共同的产业环境准入与退出政策,实行了长株潭区域大气联防联控,在全国率先立法保护三市交界地区522平方公里的生态绿心;长株潭公共服务一体化体系初步形成,实现了三市养老金发放和医保结算一体化,统一了在三市务工、经商落户条件,引导三市人口合理有序流动;长株潭市场一体化的政策体系初步形成。同时,出台了由国家六部委批准的《长株潭试验区金融改革发展专项方案》,统一了房地产市场准入标准、市场监管模式、产权登记体系和市场诚信体系等。

    然而,基于建设湖南经济社会发展核心增长极和打造湖南实施“一带一部”战略支点的新要求,长株潭三市还需要高深度融合推进。目前虽然形成了一体化的雏形,但进一步推进一体化的动力不足,且合力衰减,存在着浅、散、松的问题,主要表现在以下几个方面。

    在规划一体化上,三市尚未形成一体化、融城化、整体化的发展思路,而且受制于以分税制为核心的地方财政预算管理体制,存在“肥水不流他人田”的地区保护主义观念和行政行为,缺乏一体化的动力。此外,由于规划执行检查主体和权威性行政手段缺位,缺乏必要的行政约束力,特别是省级层面缺乏高位领导协调、统筹推进、考核评估机制,统筹协调和推进力度不够,而且省与市、市与市之间也没有建立协调协商机制,导致规划无法全面和准确落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域,且执行情况也难以监管和问责。

    在交通一体化上,因属地管理导致城际道路网规划不协调,各市只负责各行政区划内的道路规划建设,相邻地区路网往往由所在交界处地方政府、园区规划城建部门负责,规划层次低,建设不同步,无法有效对接。2015年在湖南省政府主要领导的亲自决断和统筹下好不容易解决了9条重要的断头路问题,但目前三市之间依然还存在很多次级断头路。公共交通已开通8年的长株潭公交一体化试点线路仅仅只连通三市相向地区,服务区域小,远远不能满足三市之间通勤、商务的需要。公交一卡通困难,需要长株潭三市统一升级改造。

    在生态环保一体化上,大气及水污染等区域防治机制尚未形成,环境执法、信息共享等方面未实现协同,激励性环境治理、生态保护的财政转移支付制度尚未建立。目前,三市大气复合型污染态势日趋明显,作为上游的株洲、湘潭两市化工、冶金等高能耗物耗、高污染为主的工业结构调整缓慢,现实污染和潜在环境风险都很大。绿心地区保护现状堪忧,由于涉及三市和多个省直职能部门,统筹管理难度大,工作责任落实不到位,法规实施力度不够。

    在公共服务一体化上,社会资源共享与整合的程度偏低,区域之间公共服务存在玻璃墙现象,资源没有形成大整合格局,规划有待紧密对接,各种要素地区流动障碍明显。三市实行户籍制度的具体标准不一致,阻碍一体化发展。居民健康卡目前无法实现跨机构、跨地区就医,三市医学科研卫生资源仍不能共享。失业保险方面,三市征缴部门不同,待遇发放标准不同,参保信息未共享,领取跨市认证方式也各不相同。社会救济制度设计缺乏区域性统筹,三市保障模式不同。在人才配置上,三市尚未建立共同的人才需求发布平台和人才需求动态信息库,已有各类人才的作用未得到充分发挥。

    在市场一体化上,三市在商事主体登记过程上存在差异,行政执法上也不统一,执法标准、自由裁量权行使不一致,三市商品检测结果不互认,案件线索互通、跨区域联合办案存在政策障碍,执法联动效应和整体效益不强。在融资上缺乏区域性的金融市场,金融服务同质化竞争过多,特色化、差异化服务太少,地方金融监管地位不明确,监管系统建设严重滞后。三市流通产业发展及商业网点统筹规划力度弱,缺乏枢纽性、功能性大市场,三市物流牵头部门不同,横向沟通存在政策障碍。对外开放水平偏低,对保税区、保税物流园区等开放平台的统筹利用不足。三市都不同程度地通过市场准入、质量技术标准、行政事业性收费等施加地方保护。

    在产业一体化上,三市缺乏产业的整体和空间布局规划,没有形成有机、合理的产业分工,各自重点产业定位不够明确,产业布局存在重复雷同,工程机械和汽车制造等产业同质化竞争突出,没有形成优势产业链的分工配套,企业与企业之间也没有形成紧密的协作,产业集群的龙头企业带动作用不强,做大做强和兼并重组方面政府出台的优惠政策不多,刺激作用不明显。在招商引资上,互相拆台,无节制地争项目、争投资,不仅造成两败俱伤,打乱既有规划布局,而且损害了全局利益。三市科技资源联动共享不够,在重大技术攻关和成果转化方面没有发挥联盟的有效作用。

    新制度经济学认为:“对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲,供给主导型的制度变迁将起主要作用。”以上长株潭一体化过程中存在的问题,集中反映出长株潭行政一体化缺失的严重障碍,主要表现为上位政府统筹一体化的决断力缺乏;实施一体化的行政监督和约束力缺乏;三市行政分治导致一体化利益调整机制缺乏;行政主体基于追求各自财政收入增长而对推进一体化的动力和自觉性缺乏。特别是长株潭产业和市场等经济一体化严重滞后于基础设施和社会公共服务一体化,更加说明在我国经济体制转型发展的过程中,区域一体化决不是自然生成的,受行政区划以及与其相对应的财政区划的掣肘,必须通过强有力的行政一体化改革才能实现。在这个问题上,刻意回避行政一体化必然会阻挠长株潭一体化进一步发展,甚至已有的一体化也难以保持,长株潭作为湖南经济社会发展重要核心极的作用就无法充分发挥。所以,深化长株潭行政体制改革,撤除三市行政分治的篱笆,建立长株潭行政一体化的大都市体制势在必行。

    三、长株潭行政整合提升竞争国家中心城市实力

    国家中心城市,是住房和城乡建设部2005年编制的《全国城镇体系规划》中提出的处于城镇体系最高位置的城镇层级,在全国具备引领、辐射、集散功能的“塔尖城市”,这种功能表现在政治、经济、文化、对外交流等多方面,体现国家战略、国家意志、国家使命和国家形象。空间经济学认为,城市的规模与体量是一个经济中心极化与带动能力的基本体现,是优化生产力空间布局的一个非常重要的因素。因为规模本身就是优势,如果城市没有一定的规模,达不到一定的范围,城市的集聚效应与分工效应就不能达到,城市的多样性、创造力、竞争力与话语权就不能获得。当一个城市的规模和体量达到与其区位和趋势相匹配的程度后,其资源配置能力、人才聚集能力、财富生产能力就会呈指数级增长,这也是大城市与小城市最大的本质区别,是建设国家中心城市的经济学解释。

    2015年长沙提出申报建设国家中心城市,然而对标国家现有的五大中心城市和国家支持在中部建设的两大中心城市,单独由长沙申建国家中心城市至少存在三大近期内尚难以解决的短板:一是城区规模和人口总量偏小。二是对外开放度和国际化水平低。三是服务业不发达特别是金融短板突出。此外,城市财政收入、城市发明专利授权量、城市上市公司数量和城市三甲医院数量等指标也明显落后于现有的和国家明确支持建设的国家中心城市。

    在越来越激烈的城市和地区竞争格局中,省际之间的竞争更多地表现为城市群的竞争力,而城市群的竞争力又更多地取决于首位城市的竞争力。所以,湖南只有做大做强省会长沙,才能提高区域竞争力。而做大做强省会长沙目前最现实、最有效、最快捷的选择,就是长沙同株洲、湘潭合并组成特大型省会城市,实现三市优势资源全面整合,大幅度提升申报建设国家中心城市的竞争实力,弥补长沙势孤力薄的短板。

    依据2016年底数据测算,长株潭抱团合力打造国家中心城市,在全国省会城市中具有明显优势,同长沙单独申报国家中心城市比较,整体实力将大幅度提升,与已经获批的武汉、郑州不相上下:(1)经济总量13941亿元,在全国27个省会城市中的位次上升到第2位;经济首位度提高到4.46,比武汉市的3.2高出1.26。(2)人口规模1426万,在全国省会城市中的位次上升到第2位,其中建成区人口达605万,超过郑州市。(3)地方财政收入总量1087亿元,超过郑州市,进入千亿级省会城市行列,在27个省会城市中排名第6位。(4)实际利用外资69亿元美金,在省会城市中的排名提升到第4位,大幅度超过郑州市。(5)城市上市公司数量达到59家,在省会城市中的排名提升到第4位,超过武汉市和郑州市。(6)城市发明专利授权量5535件,在27个省会城市中排名第7位,大幅度超过郑州市。(7)城市三甲医院14家,在省会城市中排名提升到第3位,紧挨武汉市远超郑州市。(8)城市高校总数80所,在包括京津沪渝在内的全国高校数量最多的十大城市中与武汉并列第3位,在省会城市中排名第2位。(9)尤为重要的是,创建长株潭国家中心城市,将彻底改变长株潭三市行政貌合神离的顽疾,避免同质化的恶性竞争,有力整合三市优势资源和项目,实行产业发展的分工配套,加快打造在国内外有竞争力的高端装备制造、新一代信息技术和文化创意等支柱产业链,形成在中部地区同武汉比翼齐飞的开放经济新高地能级的超大城市。

    基于上述分析,创建长株潭行政一体化的国家中心城市,其基本设计思路是:将三市现有城区成建制划转整合,紧挨城区的县改为城市建制区,辖区其他县市建制不变,三市市直机构按部门对口重组。并对湘江新区战略性扩区,将长株潭现有开发重点、空间毗邻的区域划入,为增强长沙通江达海的口岸功能和带动力,可考虑将湘阴、汩罗“两型”片区划入湘江新区或实行托管。这一设想方案各方面都有这个预期和愿景,有较高的社会认可度,对社会稳定冲击小。同时,国务院调整城市规模划分标准,增设了常住人口1000万以上的超大城市,着力“培育形成一批世界级的企业和产业集群”。这是调整长株潭行政区划组建大长沙的重大政策依据。

    四、创建长株潭国家中心城市是实施国家战略的迫切要求

    总的来看,行政一体化是社会化大生产发展到一定阶段后,按经济区要求配置行政区构架,以消除多元行政对经济跨界发展的掣肘,打造大区域集聚中心,带动大区域一体化。这是一个不以人的意志为转移的空间集聚经济规律,也是新时期国家战略的要求。在我国经济体制转型发展的过程中,区域一体化决不是自然生成的,必须通过强有力的行政推动才能实现,尤其对于高紧密度、高相关性的区域更是如此。这是国情和经济发展规律使然,是生产关系对生产力、上层建筑对经济基础的适应和跟进。而且,这也是被国内外成功实践反复证明了的。通过行政一体化来整合优势资源,以获得新的资源存量和提升竞争力,是打造大区域经济中心的客观要求。

    由于长株潭处于我国经济发展东西南北两大中轴线的交叉点位置上,既是内陆通向两广和东部沿海及西南地区的枢纽地带,又是长江经济带和华南经济圈的接合部。特别是南北纵向的京广大通道超级核心轴,湖南在该轴线具有十分明显的长度和区位优势,其南端紧挨珠三角地区,直通粤港澳,且湖南省主要发达地区都分布在这个轴线上。所以,充分发挥这条超级纵向轴的空间集聚优势,实现东南北互通、互联、互动、互融,完全可以强势打造以长株潭一体化为中心的长江开放经济带和沿海开放经济带结合的开放开发高地。这是国家实施全面开放的“一带一路”和长江经济带战略的需要,更是实现中部崛起的战略支撑。

    此外,长株潭行政一体化十分有利于在长江南部聚合工业制造优势要素,打造世界级先进制造业集群基地,助推《中国制造2025》战略的实现。

    较之全国省会城市尤其是中部省会城市,由长沙领衔的长株潭高端装备制造产业具有明显优势。以三一重工、中联重科、山河智能、铁建重工和泰富重工等为龙头的工程机械产业群,以株洲中车为龙头的轨道交通装备产业群,在全球排名前10位之内,具有高位核心技术优势和强大的市场竞争力。此外,长株潭集聚了汽车产业整车及零部件企业300多家,已形成年产250万台整车产能,已成为全国第六大汽车制造基地。而且长株潭还拥有银河、天河系列高性能计算机、北斗系列关键技术、炭/炭航空材料、粉末冶金、高性能碳纤维复合材料、世界最大功率海上风力发电机、运行速度最快列车的牵引电传动系统等高科技创新产品,特别是激光烧结3D打印机、“神十”用传感器和特种电缆、“蛟龙”号岩芯取样器、中低速磁悬浮列车等产品,均已达到或接近世界领先水平。

    总之,创建长株潭国家中心城市,将充分发挥空间开放集聚经济优势,培育和释放新兴经济巨大动能,推进长株潭高端装备智能制造产业链集群,打造全球高端产业价值链,助推《中国制造2025》战略,助推湖南率先崛起中部。

    (作者系湖南省首届院士专家咨询委员会委员,湖南省经济学学会理事长,湖南师范大学教授、博导;中国经济时报社社长助理、国研经济研究院执行副院长、高级记者)

录入:李霞 责编:钟欣

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