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必须重视城市空间发展与治理
作者:杨伟民 来源:中国城市报 添加日期:19年08月13日

    现代化的国家治理,既要按产业或领域实行自上而下的纵向治理,也要有不同空间单元的空间治理。党的十八届五中全会提出,以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。这是中央首次明确提出空间治理。

    全国主体功能区规划确定的城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区以及国家公园、自然保护区的功能不同,治理思路和重点也应该不同,不能简单应用同一政策。纵向的自上而下的治理要求,如环境治理、生态保护、地方政府隐性债务化解、金融风险防范、棚户区改造、僵尸企业处置等都是正确的,但不同地区情况不同,不能也不应该采取完全相同的治理方式与方法。

    空间治理不同于现有的对地方事务的自上而下的管理,而是在国家基本制度和大政方针的基础上,根据不同空间的主体功能定位,实现人口、经济、资源环境的空间均衡以及各项工作精准落地的治理模式。

    空间治理要寻求

    可持续的、均衡的发展

    要实现空间发展,就要在一定的空间内,实现经济发展、人的全面发展、可持续发展三个发展的均衡。

    不同空间,三个发展的内容和强度是不一样的,比如北京可以强调经济发展,三江源地区则应该强调生态环境保护。一个空间里面,既要有财富增加,又能公平惠及所有人,还能保持自然再生。空间发展是生态文明意义上的发展,生态文明是一种新的文明境界和社会形态。要用生态文明的元素改造工业文明,为人类社会最终走向生态文明作出我们这一代人的努力。空间发展的空间尺度可大可小,大的如长三角地区,小的可以到一个城市、一个县、一个区。

    为什么要提空间发展?主要是因为目前我国存在着空间发展的“四大结构失衡”:

    一是经济与人口失衡。部分城市内,一些群体消费力有限,消费力有限就制约了生产能力扩张。这不仅涉及空间失衡问题,同时还涉及未来产业发展的问题。

    二是财力与人口失衡。现在各国人均财富支出差距比较大,意味着公共服务、基础设施、生活水平差距是很大的。

    三是土地与人口失衡。具体表现为城乡之间,人口在向城市集中,但农村建设用地却难以进入城市,带来农村宅基地闲置和城市居住用地短缺;城市之间,一二三线城市土地配置与人口流动配置不合理,一线城市居住用地少,地价过高、房价过高,部分三四线城市人口流出,而居住用地仍在增加。

    四是经济人口与资源环境失衡。过去城市规划是按照行政区,而不是按照城市群或者经济区来推动城市化。在这种思路下,城市行政区就会摊大饼,造成功能集中于主城区,开发强度过高,生态空间锐减,污染严重。

    此外,还要顾及空间的均衡性,即人口、经济、资源环境如何在一个空间实现均衡。在我国部分城市内,空间发展还不是很均衡,而这种不均衡造成的各地区之间经济发展的分化,可以通过改革来解决问题。

    空间治理

    要解决空间失衡问题

    空间治理的对象,就是空间发展,就是协调经济发展、人的发展、可持续发展,解决空间失衡问题。同时,空间治理并不是一个单纯的生态环境治理。党的十八届五中全会把空间治理写进了生态文明建设,而生态文明不仅仅指生态保护问题,更多讲的是要把生态文明的理念和原则贯穿到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的各个方面和现代化治理的各个环节。

    空间治理的单元,可以从不同角度去看,比如单从社会治理来看主要是行政区单元;从空间发展来看,主要是主体功能区单元,这个单元可能很大,也可能就是一个自然保护区;从生态环境治理本身来看,主要是自然生态系统和环境流域单元或空域单元。

    空间治理的目的,是实现经济、人口、资源环境的空间均衡,同时经济发展、环境优良、民生改善,社会公平。

    推动空间高质量治理

    高质量发展,既要有产业的高质量,也要有空间的高质量。

    空间治理途径或任务有以下几点。

    第一是要推进形成主体功能区。主体功能区从2005年“十一五”规划建议提出来后,逐渐形成了全国主体功能区规划,并进一步上升到战略和制度。目前,这个制度正在落实,各地区也在严格按照主体功能区定位来推动发展。

    第二是各地区都要重视提供生态产品。过去讲工业、农业,并没有重视提供生态产品。各类主体功能区,包括城市化地区,应该充分重视提供生态产品,同时要大幅度降低开发强度,把更多的空间留给绿地。也就是在发展经济的同时要重视保护和修复生态环境,增强生态产品的生产能力。

    第三是优化空间结构。主要指实行用途管制,对基本农田、生态空间的占用进行管制;建立开发许可权制度,同步鼓励生态修复、耕地复垦、实现开发权交易;优化城市、农业、生态空间结构;优化工业、居住、公共服务、基础设施的空间结构。

    第四是编制实施空间规划。空间规划是以空间发展为对象的规划,是空间发展的指南,是各类开发建设活动和约束开发行为的第二准则。

    第五是统筹生态环境治理。首先要建立生态环境治理的空间单元,比如四川盆地的空间治理、大气治理要建立在什么样的空间单元基础上,包不包括重庆和其他西部地区,还是就在成都行政区范围之内?还有各地区都面临的水的共治问题,如水资源、水环境怎么统筹治理的问题等。

    第六是基础设施互联互通。目前,我国在城市规划建设中,一小时经济圈建了不少,但是经济圈内部软件差距还非常大,需要重点建设基础设施。

    第七是统筹使用财政转移支付。第八是实行差异化考核评价。第九是组建协调办公室,对跨行政区的空间治理要有专门的机构。

    (作者系全国政协常委、经济委员会副主任,中央财经委员会办公室原副主任。本文根据其在第十四届“清华大学公共管理高层论坛:高质量发展与现代治理体系”上发言整理。)

录入:李霞 责编:钟欣

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