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未雨绸缪,准确把握变化趋势 积极应对部分城市人口收缩
作者:范毅 来源:中国城市报 添加日期:19年08月14日

    4月8日,国家发展改革委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,首次提及“收缩型城市”,指出,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

    收缩城市概念源自欧美国家的城市研究,是以城市居住人口是否减少作为评价标准,居住人口减少的城市称之为收缩城市。当前,在产业转型、老龄化、区域政策等多方因素作用下,一些地方城市出现了空心化现象,越来越受到学界和舆论界的关注。是否有大量城市因人口流失而收缩?城市人口收缩的负面影响有哪些?如何看待城市收缩,这是是需要弄清楚的几个重要问题。

    不能以城市辖区人口

    代替城区人口

    我国的城市是行政区,其管辖的范围既包括城市的主城区,也包括下辖的其他城市和建制镇,还包括农村区域。通常我们在说一个城市的人口规模时可以有两种理解,一是行政辖区内的所有人口,二是指城市的城区人口。一般来说,城市主城区人口的增减才真正反映城市发展变化的情况,因此城区人口增减应该是衡量城市是否收缩的评价指标。

    然而在一些关于我国城市人口收缩的文章中,将城市的辖区人口作为城市是否收缩的依据。因为在城市辖区人口中既包括了下辖的城市和建制镇,也包括了大量农村人口,所以辖区人口的增减并不能反映出城市经济发展的真实状况。上世纪八十年代以来,我国区域间的人口流动已经是经济发展中的正常现象,主要表现在农村人口大规模地从中西部地区向沿海经济发达地区或者是本省的省会城市和大城市流动。如果不了解中国城市管理的特点,主观上就容易从这些统计指标中得出一个结论,就是这些地区的城市在收缩,结果是有较大的偏差。

    不能以城市

    局部区域代替城市整体

    也有学者提出有上万个乡镇街道人口在流失。如果我们将尺度从城市整体缩小到城市的组成单元,以街道为单位分析常住人口变化,结果就会出现较大的改变。以北京、上海和广州为例,如果以街道尺度考察人口变动时会发现,北上广中心城区一些街道的常住人口也出现下降,其中上海中心城区的街道超过一半在五普六普期间出现人口下降,北京和广州也分别达到30.5%和27.6%,有些街道甚至已经减少了接近一半的常住人口。

    显而易见,城市城区局部区域出现人口减少也不能完全说明城市发展活力下降,城市吸引力降低,城市处于收缩状态。

    城区局部区域人口收缩去哪里了?基本上是去了城市扩展区或者新区,空间上仍然是一个城市的主体,并没有与这个城市完全分离。究其原因,也在于老城区功能的不足,部分老城区人口迁往城市新区。因此城区局部街道人口的减少,可能有多种原因,如果人没有离开这个城市,我们就不能得出城市收缩的结论。

    局部区域人口减少的隐忧

    实际上,中西部地区大量中小城市的收缩与我国金字塔型的等级化城镇化管理体制是有直接关系的。在一些地方,中小城市教育、医疗等优质公共资源空间分配严重不平衡,在获取影响产业发展方面的资源要素配置远少于省会城市。为了更好的公共服务、更多的发展机会和更大的发展空间,人口必然会从中小城市流向省会等中心城市,最典型的表现就是全省各地的人口都到省会城市买房子,中小城市收缩就是必然的。

    进入新世纪以来,我国城镇人口的增长规模在世界历史上是绝无仅有的,农村进城人口规模的快速增长掩盖了城区局部区域人口衰减的现象,中心城区衰落问题并未凸显。未来随着城市化发展的不断成熟,农村进城人口总量将会减少,城区局部区域的人口流失不可能继续依靠农村人口进城来弥补,会有更多城市城区的局部区域出现人口减少。这种衰落状况也会向周边蔓延,极有可能成为我国“城市病”的新表现。对一些中小城市来说,如果不去改变房地产依赖的发展路径,不去改变同质化建设模式,极有可能面临老城衰落和新城鬼城同时存在的现象。

    积极应对城市人口的收缩

    我们不能简单地因为一时人口减少就得出城市收缩的结论。即使是由于产业衰退带来的城市收缩,也要区分具体情况。如山东省枣庄市、吉林省辽源市等资源型城市,受资源枯竭影响,出现了城区吸纳人口数量减少。而同处东北的黑龙江省齐齐哈尔市、吉林省吉林市等老工业基地城市,在产业结构调整过程中传统产业衰退,新兴产业短期内难以填补缺口,造成城市吸纳产业和人口的能力下降。由于产业转型和资源枯竭导致的城市收缩是正常现象,需要通过政策引导产业的更新和创建未来的城市发展机会。城市收缩是一个前瞻性问题,要正确评价,积极应对,未雨绸缪,做好谋划策划,按照收缩原因,精准施策。

    一是通过放慢城市扩张速度提高空间发展质量。要改变大尺度、快节奏的新城建设模式,老城要避免大拆大建式改造,放慢开发节奏,走“小而美”“精而特”的发展路径。通过做小空间尺度达到更加贴近百姓和企业实际需求的效果,供给便于生产、生活和创新的多元化城市空间,增强城市空间相互间的连接性,提高城市空间的利用效率。

    二是调整按照行政等级配置资源的做法。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇,要逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限,在年度土地利用计划安排等方面要和经济规模和人口规模相匹配。

    三是增强城市的便利性。城市要从城市居民的生活需求出发,对城市各项资源进行配置,减少居民通勤和消费半径,创造便于人口交流的空间条件,打造便利生活、富有特色的街区。

    四是让多元主体参与城市发展。为多元市场主体参与城市建设运营提供机会,成为城市建设和发展的运营机构。要加大社会资本引入力度,以市场化机制推动城市建设。

    五是积极推进旧城更新改造。要从提高旧城居民生活的舒适度出发,不断完善旧城养老、教育等需求的基本功能,重视城市历史文化保护。在旧城更新改造中要采取微改造模式,降低改造和管理的尺度,要倡导精细化管理。(作者系中国城市和小城镇改革发展中心研究员)

录入:李霞 责编:钟欣

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