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如何让城市变得更新更好?
作者:王鹏钧  陈蓉  孙雅茜 来源:南方都市报 添加日期:19年12月06日

       “2019(第十一届)中国地产年会”在深圳举行,南都广邀政界商界学界探讨“深圳城市更新如何先行示范”

       深圳如何下好“地产先行示范”这盘棋?城市更新作为盘活区域土地的重要方式如何更快更好?12月2日,南方都市报广邀行业大咖、更新企业共聚深圳,在“2019(第十一届)中国地产年会”上回顾深圳城市更新十年来的成绩,探讨深圳未来城市更新的机遇与挑战。

       事实上,对于深圳甚至整个粤港澳大湾区来说,土地开发强度都到了一定的程度,以城市更新为主的存量土地开发模式,成为盘活土地资源挖掘城市空间的重要方式。论坛上,业内大咖都认为深圳要加快城市更新速度,但对于深圳城市更新速度是快是慢、根本解决之道,土地整备与城市更新的关系,如何加快推进工改项目,这三方面问题的意见不一,现场一度“硝烟味”十足。

       南都报系党委副书记、总经理,深圳大件事新媒体有限公司CEO陈文定致辞,南都报系党委委员、南方都市报副总编辑陶然,南方都市报编委委员、深圳采编中心政经新闻部主任王莹等出席论坛活动。

       焦点1

       深圳城市更新速度“快还是慢” 

       广州的“三旧改造”与深圳的“城市更新”历来有着“双轨制”之称。今年以来,广东“三旧改造”频频发力,在制度设计上接连进行了突破,先是发布了《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》,首提“旧改无需100%业主签约,取得2/3业主同意,可通过政府裁决尽快搬迁”,接着对广东“三旧改造”管理办法进行了二度“公开征求意见”,加速意味明显。

       相对而言,深圳的城市更新在制度设计上并没有像广州“三旧改造”一般的明显进展,业界如何看待深圳城市更新的“速度”问题?

       针对深圳城市更新速度“快还是慢”这个问题,深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江和深圳市城市更新开发企业协会创始会长耿延良现场“开杠”。李江认为,和过去比,深圳城市更新的速度大大提高了,“过去一个更新项目10年能搞定就不错了”,而根据南都城市更新课题组调研数据,一个更新项目几年就能落定,速度已经快了很多。

       李江还提到一点,深圳近年提出一个“深圳90”的新政策,即建设项目从立项到施工许可办理完成,全部审批时间不超过90个工作日。这是政府对自身进行的约束,也就是说,行政许可不会滞后。

       “李江博士的观点我不太赞同。”耿延良对李江的的观点直接提出反对意见。他认为,城市更新项目提速问题主要涉及到三个“难”:“拆迁难”“审批难”“融资难”,虽然审批这一块确实有所加速,但市场反馈还是比较慢。具体表现为,一些项目久拖不解,拆迁问题难解决,另外,审批环节方面,很多项目的审批速度跟不上需要,行业的感觉慢。

       广东省三旧改造协会副会长罗宇则用了一组数据来说明深圳城市更新的提速问题。首先是立项数目,深圳大概有821个,而不少项目还在拆除范围内,面临这样那样的问题。即使审批在加速,但是这些历史遗留的问题,如果没有更好的解决办法的话,也很难绕过审批的门槛。

       焦点2

       城市更新提速的根本解决之道

       那么,归根结底,深圳城市更新提速的根本解决之道是什么?政府强制推进是讨论的重点。李江认为,包括《土地管理法》《物权法》等在内,没有任何一条说可以强拆,而《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(下称《意见》),首提“旧改无需100%业主签约,取得2/3业主同意,可通过政府裁决尽快搬迁”,但也有前提条件。

       同时,《意见》规定“各个城市根据自己的实际情况制定详细的办法”。对此,李江补充说道,《意见》只是指明了一个前进方向,但具体是不是按照这个政策执行,他认为还有一定的路要走。因为这只是一个政府规章而非法律。

       此外,李江还补充说道,城市更新并不是速度越快越好,速度太快可能会出现一些问题,他建议,要把城市更新的速度降下来,而非作为政府GDP的一种手段,也不要把开发区作为捞取资本的一种手段。城市更新非常综合,要解决城市发展问题、人居问题、城市环境问题,也要解决城市肌理问题。“不要把城市肌理过多的破坏掉。”

       耿延良则认为,行政征收有依据,而且《深圳市城市更新实施办法实施细则》规定,实施主体达到双90以后,政府根据需要可以介入。他曾多次参与讨论城市更新条例的出台,希望学习香港、台湾在强制征收问题上的处理方法,把强制征收相关的问题上升到法律的程度。

       佳兆业战略研究院副院长钟洪涛对上述两位专家关于拆迁难的问题表示认同。他说,随着法律等环节的健全完善,城市更新局部会提速。

       罗宇从政府、法律层面之外,提出了在完全市场化情况下增加“裁判员机制”的建议。他认为,完全市场化谈判下,要求实现“双百”签约,但如果遇到一些无法谈判下来的问题,也就是“负外部效应”,建议引入一个“裁判员”,针对特殊的诉求,来解决冲突和矛盾。他还补充说道,不能因为裁判机制的缺位导致市场失灵,就否定市场化这条路子。

       焦点3

       土地整备好还是城市更新好? 

       11月5日,深圳市政府面向全球一次性推介30平方公里产业用地,引发社会广泛关注和讨论;此前据南都记者了解,此次推出的产业用地集中连片,且全部来自土地整备,创新“规模整备、一体规划、连片开发”的实施模式。在深圳城市更新步入深水区的今天,政府行为的土地整备和市场运作的城市更新各具优势,那么该如何看待城市更新和土地整备之间的关系?市场上甚至还出现观点:如今在深圳,土地整备的优势已经超过城市更新。

       针对此问题,李江认为,土地整备和城市更新之间,模式、方向、路径截然不同,很难用谁更胜一筹去衡量。李江介绍,这次30平方公里土地整备地的推出,有其特殊背景,“深圳今年的经济增长不像去年那么理想,而且增长速度也被兄弟城市超过,所以市里面压力比较大”。

       据南都记者了解,今年前三季度深圳的经济数据显示,深圳三大产业结构由上年同期的0.1:40.2:59.7调整为今年前三季度的0.1:39.3:60.6,第二产业增速放缓。而此次推出的30平方公里产业用地,将重点围绕创新制造、新兴产业等方向布局。

       据李江介绍,土地整备,就是政府直接出手,盘活土地资源,“不过,土地整备看起来简单实操难,划分出来很清晰,但到底能否整完,也存在很大难度”,在李江看来,目前土地整备这种形式主要表达政府对未来产业发展的决心和态度,“对未来的产业,我们还是有信心把土地资源盘活”。

       但在耿延良看来,土地整备与城市更新实质是相辅相成的关系,“很多项目存在疑难杂症,但是又急需改造,所以需要政府强有力的出手”。据耿延良介绍,土地整备是近几年提出的概念,没有完整的政策体系法律支撑,只是说一城一策,但城市更新则比较成熟、科学。

       如耿延良所言,城市更新和土地整备的确存在一早一晚的区别。上世纪90年代,深圳多地旧村改造,城市更新雏形已初步形成,此后又有较多的实践探索;伴随着2009年《深圳市城市更新办法》的出台,则标志着深圳城市更新又步入快速发展阶段;但土地整备从探索至今不过近十年时间:2012年深圳坪山部分社区开始了土地整备、利益统筹的探索实践,到2015年底,《深圳市土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》正式出台,土地整备试点项目才开始大规模展开;去年8月,《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》正式印发,后续相关配套政策开始逐渐走向完善。

       耿延良预言,土地整备和城市更新未来会走到一起。耿认为,单独的城市更新面临很多困难,结合土地整备的手段,实质是通过市场与政府两手抓的途径,来顺利推进存量土地的开发。

       焦点4

       破局“工改工”,盈利逻辑待更新?

       城市更新,作为调整城市产业布局、促进产业升级、探索产城融合等功能的表现形式即是“工改工”。一份来自合一城市更新集团的《2019工改工白皮书》显示,截至2018年12月31日,深圳市累计已列入计划的工改工项目共计165个,占到总城市更新项目22%。可以说,目前“工改工”项目也已成为深圳城市更新的重要形式之一。

       而2018年以来,深圳工改工项目管制政策频出,如8月下发《深圳市工业区块线管理办法》,从建筑设计、产权分割面积、产业准入门槛等方面进行细致规定,被市场称为史上最严“工改工”、还有诸如《深圳市综合整治旧工业区升级改造操作规定(征求意见稿)》、《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》(修订稿)等,这些都对工改工项目、尤其是项目更新实施主体提出了更为严格的要求。

       一个不容忽视的客观现实是,严格的监管限令加大了工改工项目推进难度、放慢了实施主体的推进速度;例如根据此前南都记者参与的企业调研,部分一线开发企业即在现场“大吐苦水”,譬如项目推进的过程中出现“房子都没拆就让产业招商的”情况,类似难题都给开发企业对工改项目的推进造成负担。

       在论坛现场,围绕工改工难题的破局诸位嘉宾也展开讨论。罗宇认为,工改工项目难度大,原因在于它实质是城市更新和产业运营两块内容的整合,对企业要求更高,“目前产业园区运营项目很多,但做得很好的凤毛麟角”。罗宇及其团队发现,在今年的工改工实施主体之中,一半以上都是原业主本人,“自己改自己用,都是实业用途”;一般房企做工改工项目不顺利,在于这类项目本身有其特殊性在,罗宇认为。

       根据合一城市更新集团此前研究,目前业内工改工项目盈利逻辑在于,核心地段的工改工项目,将研发用房打造为类办公产品,与商办类产品相竞争,但并不需要缴纳商办地价,从中赚取高额地价差的红利;对于其中的产业配套宿舍,则往往将其打造为类住宅产品,通过注册公司或股权转让的形式规避购买条件的限制,打政策“擦边球”。

       典例如南山华侨城片区的智慧广场,据市场人士爆料,该工业用地的项目写字楼部分补交地价不超300元/㎡,宿舍补交的地价不超过3000元/㎡,但整体销售均价4.2万/㎡,因地段优良,7个月实现35个亿的销售额。有业内人士将其称为“深圳工改梦开始的地方”。

       在论坛上,罗宇介绍,其实本身工改工需求旺盛,譬如30平方公里的产业招商,面积、金额巨大的产业用地出让,但另一方面则是未来10-15年工改工项目带来产业用房超3000万㎡的庞大供应,在罗宇看来,这实质是需求与供应错配的一种表现。

       作为一线开发企业的代表,钟洪涛亦在论坛介绍佳兆业十余年工改路的经验和教训。据钟洪涛介绍,10年前佳兆业开始做产业运营时即已思考过工改工该如何破局的难题,最开始其团队发现业内的主流玩法也是将研发宿舍改成住宅卖掉,但后面团队也逐步意识到工改工是个强调中长期的事业,目前项目团队已开始有意识地在产业招商运营能力、资金运营保障以及公司本身实业运作能力上进行拓展、探索。“当下佳兆业在大量地拓展一些新兴事业,包括航运、乐园、健康、教育等等,我们相信这些实业的背后是这个企业在产业方面更好的探索。这是我们的初步想法”,钟洪涛指出。

       “打铁还需自身硬”。论坛的最后,与会嘉宾达成共识,一方面,开发商做产业运营首先要注重引进优秀的产业资源,而另一方面企业自身也可推动多元化转型,打铁,也还需自身硬。

录入:永平 责编:钟欣

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