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西部地区城市关系发展现状及政策选择
作者:李珍刚  胡佳 来源:《城市问题》 添加日期:10年04月08日

  在现代区域经济发展中,城市扮演着越来越重要的角色。城市通常是一定区域发展的核心。作为区域发展的核心,城市不能孤立地存在。随着经济全球化、区域经济一体化步伐的加快,城市与区域、城市与城市间的互动越来越频繁。有学者指出,“城市之间的交流频繁与密切关系,亦不逊于国际政治的正式外交活动。”改革开放以来,由于市场经济的快速发展和中央与地方关系的不断调整,地方关系发展进入合纵连横时代,国内区域经济整合进入了快车道。在地方关系方面,城市间关系的发展显得尤为突出。许多城市政府间频频签署经济合作协议。打破城市行政区划,进行区域经济合作,促进城市间的交往,已成为区域经济发展的一大趋势。西部地区资源丰富、地域辽阔、市场潜力大。但是由于自然、历史、社会等原因,西部地区经济发展还相对落后,城市间的关系相对比较松散,这不利于各个城市的发展以及城市所在的区域经济的发展。在西部大开发向纵深发展的情况下,如何整合城市关系,促进西部丰富资源的有效配置,提升西部城市竞争力,扩大西部城市影响力,进而推进西部大开发战略的实施,成为值得关注的一个现实问题。
 
  一、理论解读:对西部城市关系的认识

 
  在当代世界,由于市场、通信、交通的日渐发达,原初互不相干的各种事务产生了相互联系。因此,“关系”一词越来越多地被广泛使用于各种领域。城市作为一定区域内社会各种要素高度聚集的公共空间,不仅城市内部各种要素之间存在着密切的联系,而且城市与城市之间也开始发生各种各样的联系。城市关系越来越成为城市发展的一个重要条件。这里所说的城市关系,具体是指一个城市或一个城市群在发展过程中与其他城市或城市群之间所形成的政治、经济、文化、社会等方面相互作用、相互影响的互动关系。
 
  城市关系的形态是多种多样的,从不同角度划分,可分为不同的城市关系。按关系主体分,城市关系包括城市个人间关系、城市政府间关系、城市企业间关系、城市社会团体间关系以及不同主体间的交叉关系。按关系内容划分,可分为政治关系、经济关系、文化关系、社会关系等。按关系表现形式划分,城市关系又分为合作、竞争、互助、友好往来或暂无联系等。本文主要研究城市关系中各种组织之间在政治、经济等方面的竞争与合作关系。
 
  在现代经济发展中,一个地区的发展仅仅依靠自身内部资源与要素的投入产出循环,几乎是不可能的,必须借助于地区之间的互补和协作。就西部而言,城市关系对于城市发展具有重要意义。
 
  第一,城市关系的发展可以提升西部城市竞争力。提升城市竞争力是西部城市实现发展战略的重要途径和西部区域经济发展的重要力量。城市的发展需要充实的资源,通过发展城市关系,城市可以在发展资源不足时,得到其他城市资源的供给和补充。因此,城市间相互依托,实现城市的横向经济联合,有利于提高城市竞争力。在西部,市场化、区域化和国际化的发展,正对城市竞争力提出越来越严峻的挑战。因此,西部城市迫切需要提升竞争能力。城市间建立合作关系,有利于通过资源和行动的整合,解决西部城市内共同存在的政策问题,满足其现实的需要,发挥综合效用的同时提升城市的影响力。
 
  第二,城市关系的发展可促进西部资源的有效配置。市场在资源配置中发挥着基础性的作用,而发展城市关系可以扩展资源配置市场,使资源得到充分的利用。西部地区地域宽广,资源丰富,但由于历史原因和行政区划界限,城市间资源的相互利用受到了限制。发展西部城市关系可以把西部各城市的市场有机结合起来,城市间因经济联系而使其相互关系更加密切。随着城市间联系的紧密,生产要素和产品流动会呈现加速态势,整体上实现资源的优化配置,进而使西部城市摆脱自身资源的有限性和市场的不足,得到更好的发展。
 
  第三,城市关系的发展可以推动西部区域经济的整体发展。现代经济突出地表现为城市经济,城市经济是区域经济的核心和龙头。区域经济的重大特点就是打破行政界限,实行横向联合,发挥整体优势,形成区域发展的合力。一个内部经济发展协调的城市关系网络可以使地理位置、生产要素和产业结构不同的各等级城市承担不同的经济功能,在整个区域内实现单个城市无法形成的规模经济。长期以来,由于自然条件和政策体制等多方面的原因,西部地区经济总体上尚处于落后状态。城市间加强合作,有利于西部城市交流经验、资源互补、取长补短,有助于西部城市合理定位,调整城市产业布局,将比较优势转化为经济优势,在区域范围内发展共享利益,推进西部区域经济发展。
 
  二、实践前沿:西部城市关系发展的探索

 
  改革开放以来,伴随着利益格局的多元化发展,区域经济差距逐步扩大。为了缩短差距,化解矛盾与冲突,构建合理的区域经济关系,国家和地方进行了诸多的尝试,譬如建立对口支援机制、支持区域合作、确立友好城市关系等。在利益趋动下,各种形式的区域性开发与合作趋向方兴未艾。在这一过程中,西部一些城市间的交往与沟通不断增多,城市关系的发展引人注目,逐渐形成了一些各具特色的城市关系整合模式。
 
  1.西部城市关系整合模式
 
  客观地说,西部城市关系整合存在着多种形式。按照城市关系的紧密程度,西部形成了一些典型的城市关系模式。这些模式主要有乌昌模式、北部湾(广西)经济区模式、成渝模式三种类型。透过对这三种模式的分析,可以管窥西部城市的发展现状。
 
  (1)乌昌模式
 
  乌昌模式是指新疆自治区乌鲁木齐市和昌吉自治州一体化的关系模式。2004年底,为了加快首府及其周边地区的发展,新疆启动了乌鲁木齐市和昌吉自治州一体化的进程。两州市在不涉及乌鲁木齐和昌吉回族自治州行政区划的前提下,在区域整合中成立乌昌党委,作为新疆维吾尔自治区党委的派出机构,统筹乌昌地区的经济社会发展。
 
  乌昌模式的特点在于通过成立乌昌党委,借助党的系统打破行政区划的界限阻隔,在党委的统一领导下,从战略角度考虑地区发展,统筹规划、统筹调节各种资源,推动两地经济融合和行政合一,这是一种区域关系的实质性融合。与大多数地方基于行政建制级别以及相应的区划范围影响区域经济发展而仅仅强调县改市、市改区的思路相比,具有创新性。在实践过程中,无论在城市建设方面还是在经济贸易方面,乌昌经济一体化进程都有实质性发
展。以乌昌地区制造业为例,至2004年末,乌昌地区的制造业资产总额达576亿元,比2000年增加216亿元,当年工业增加值122.47亿元,总量规模和整体实力均有很大增长。在乌鲁木齐和昌吉两市的发展中,乌鲁木齐缺少发展空间而昌吉缺少产业基础,乌昌模式则可满足双方需要。昌吉回族自治州,有效承接乌鲁木齐城市的外溢和转移,从经济发展、社会发展、城市功能规划与定位等方面与乌鲁木齐市融合,形成乌鲁木齐市的卫星城之一,这种一体化使得乌昌经济圈成为天山北坡经济带最具发展活力的核心区域。
 
  (2)北部湾(广西)经济区模式
 
  北部湾(广西)经济区是指以广西沿海地区北海、钦州、防城港及南宁市所辖的行政区域为主组成的经济区。其价值对外在于加强广西北部湾沿海四城市与东盟各国的海上联系通道,对内则加强四城市对广西其他地区乃至中国西南地区的影响力。该模式是同一自治区内城市间关系融合的体现。通过四个城市组成的城市群,承接港深穗辐射,再将辐射范围向自治区内的其他城市扩散。“一小时经济圈”催生“同城效应”,给广西的交通、产业、投资、商业、房产、旅游、就业等方面带来全方位的变化,城市间的融合速度越来越快,界限越来越模糊,人们的生活方式也会随之发生巨大改变。
 
  北部湾(广西)经济区的建设源于广西区域竞争的需要。长期以来,北、钦、防三个港口直线距离仅100公里左右,产业结构同构性较强,内部竞争导致本身天生丽质的“铁三角”陷入发展的低迷怪圈,削弱了北部湾广西沿海地区的综合竞争力。为了突破行政壁垒,从而统筹协调四城市的建设发展问题,摆脱各自为政的局面,整合北部湾地区广西四城市的资源,2006年3月,广西成立北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会。此后,该委员会的协调范围扩展到玉林和崇左两市。这一协调机构的成立,将有助于加强对广西南部沿海六市分工协调的指导,推进北部湾(广西)经济区重大基础设施共建共享,推动六城市经济优势互补,进而形成分工合理、功能互补、协调发展的城市群,有利于充分发挥经济区的区位优势,壮大广西的综合经济实力和综合竞争力。
 
  (3)成渝模式
 
  成渝模式以成都和重庆两个特大城市为中心,这两个中心分别构成两个独立的都市经济区,是全国重要的双核城市群之一(其他类似城市群有北京——天津、广州——深圳、沈阳——大连等)。两个城市内部各自的城市经济联系和职能分工相对完善,但成渝两大都市之间,由于行政体制等原因,竞争大于合作,展现为谁也不服谁的竞争态势,是典型的“行政区经济”而非区域经济。具体表现为:1996年重庆成为直辖市后,成渝两大都市间的经济联系和合作趋于弱化。“两市无序竞争明显加剧,产品进入对方市场门槛加大。在城市功能定位上出现趋同现象,均称为西南地区的‘三中心、两枢纽’(商贸中心、金融中心、科教信息服务中心,交通和通信枢纽)”,再加上计划经济模式下获得发展空间和资源的惯性思维,两地对中央的政策支持和资源支持的争夺颇为激烈。这种趋向于“零和博弈”的竞争,使得该地区在基础设施和产业项目上重复建设、闲置浪费严重,影响双核模式的实力发挥。今后的发展方向应充分利用两地的合作基础,在职能分工和发展方向上错位发展,进一步促进两城市的联系。
 
  2.西部城市关系发展的特点及存在的问题
 
  西部城市关系各有特色,但相对于东中部城市而言,透过复杂多样的具体形式,仍可以总结出许多共同之处。在内容上,东中部地区城市关系更为密切且呈现多式样、多层次的发展态势。西部城市关系则相对松散,合作内容单调,重形式多于重实质内容,只是从某些短期利益、局部领域、个别项目上来认识城市关系,将城市关系理解为城市间的简单合作,协作层次较低。在主体上,西部城市关系大多是基于上级行政组织,受制于城市间行政体制的既有安排,直接为了经济社会发展甚至企业或经济实体的迫切需要而做出的合理选择较少。这种自发阶段的城市互动对地方城市发展所起的作用有限。在发展状态方面,西部城市关系的发展较东中部地区被动,多是自上而下的行政安排。过分强调政府治理制度安排对区域经济发展的作用,政府对经济干预过多。城市间的竞争多于合作,沟通不充分,各自处于排斥状态。
 
  需要指出,经过多年发展,西部城市关系取得了一定成果,对西部区域经济发展有一定推动作用,但总体来说,西部城市关系发展进程中仍然存在着种种局限。
 
  第一,西部城市间分工不明确,产业结构趋同。由于地区分割和部门封锁,西部各城市往往立足于自身的利益需求,在战略规划上各自圈地,在品牌上各打旗号,技术上互不往来,经营上缺乏联盟,自觉不自觉地走上“大而全、小而全”的发展道路,地区间、行业间缺乏专业化协作,致使城市间的重复建设增多、产业结构趋同,城市间争原料、争市场,直接造成西部城市间的竞争内耗过大,资源浪费严重,进而导致城市没有发展重点,也没有自己的特色和优势,比较优势无从体现。事实上,没有差异就没有互补,没有分工就没有合作,没有专业化协作就没有一体化。因政府主观意志而造成的产业结构和产业目标趋同,使城市失去了市场需求的根基。分工不明,产业结构趋同不仅损害了城市自身的经济利益,也削弱了西部整体的竞争力。
 
  第二,存在地方保护主义,城市间的协调力度不够。在地区间的分工协作的过程中,由于各城市的资源条件、环境状况、经济基础、技术条件等存在差异,城市竞争过程中一旦出现不利于地方利益的经济活动,自我保护就应运而生,造成地区分割和地区封锁。在西部,“诸侯经济”现象严重,在各自为政的行政管理体制下,各城市为追求自身利益最大化,采取行政手段直接干预经济,严重阻碍资源的自由流通和经济合作。当前西部地区中,政府间的协同指导不足,缺乏整体和宏观的协调,造成城市间的非理性竞争多于合作的局面,由此产生了诸如恶性竞争、投资短期化、资源浪费、环境污染等一系列问题。
 
  第三,西部城市间缺乏核心辐射源。由表1可知,西部城市规模体系不合理,缺乏等级规模高的城市。城市的集聚和辐射作用不足,能带动整个区域发展的中心城市较少。城市间缺少必要的沟通,城市整体发展的态势尚未形成,依靠单个城市的发展,难以在短期内强化中心城市的集聚和辐射功能,也难以发挥其在区域发展中的增长极作用。如南贵昆经济区中,除了南宁、昆明和贵阳三个大城市外,其他城市的吸引力和凝聚力都较为有限。即使南宁、贵阳、昆明三个大城市之间,彼此的经济联系也比较有限。其他城市之间的关系就更不用说了。在广袤的西部地区,中小城市数量较多,大城市较少,大城市辐射能力有限,城市体系有待完善。 

  三、政策选择:西部地区城市关系发展的思路
 
  依据城市相互依存理论,在现代开放的市场经济条件下,各地区经济发展已不能割断相互间的依赖关系而独立存在和发展,每个地区都有自身的优势和劣势,而要发挥优势,避免劣势,就需要不同城市间的良性互动。在西部区域发展格局中,各个城市扮演着不同性质的角色,只有深入发展城市间的关系,才可以形成一个耦合的互补结构,在每个城市发挥功能的同时,从其他城市中吸取资源和能量,在竞争中合作,在合作中发展,提高西部城市综合实力。目前,西部需要从多个方面解决城市关系发展问题。
 
  1.修炼城市内功,为城市关系发展打下坚实基础
 
  发展城市关系旨在形成城市发展的合力,产生一加一大于二的整合效应。在西部,一个城市要在城市关系构建中居于有利地位,强化自身的实力是一个根本条件。这就要求城市不断修炼内功。一方面,要加快城市基础设施建设,加大基础设施建设投入。城市基础设施是一个复杂系统,基础设施的完善,不仅可以集聚和优化生产要素,降低交易成本,对国家和西部地区的国民经济和社会发展起到基础性和先导性作用,而且为城市间加强联系、促进交往创造必要条件。对西部城市来说,首要的是加大信息设施、交通网络设施的建设力度,为各类组织和人财物跨城市活动奠定基础。另一方面,要加快西部城市产业结构调整步伐,加速城乡一体化进程,不断完善城市的功能结构,完善市场机制。在这一过程中,城市要保持相对独立性,呈现自身特色。
 
  此外,要形成顺畅的区域城市间的合作渠道,还应构建西部统一的市场体系。市场对资源配置发挥基础性作用的同时,其自身也有凝聚作用,伴随城市的市场化发展,城市经济产生“溢出效应”。西部城市关系不仅可以通过市场作用,打破行政区划的体制性障碍,使人财物等要素能更加自由、快速、有效地流动;而且应借助市场渗透,加强城市间联系,形成“谁也离不开谁”的局面。所以,完善的市场机制、发达的城市市场,也应是城市关系发展的必修课之一。
 
  2.促进政府间互动,拓展城市关系发展渠道
 
  西部不少地区自然环境恶劣,经济结构不合理,产业技术含量低,人民生活水平低,因此,进行西部开发、发展城市关系仅依靠市场力量是不够的,各级政府的调控和参与也是必要的。新制度经济学认为,对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲,供给主导型的制度变迁将起主要作用。城市政府间的协调与合作可以基于对市场规范的共识,凭借行政力量扫除壁垒,促进区域内资源的有效配置。在市场经济背景下,区域间的地方政府不应再是农业社会垂直统治下“自给自足”型的封闭政府,而应是拥有各自相对独立的地方利益及相互联系的开放性政府。因此,在西部城市关系发展中,政府的统筹协调作用不可或缺。城市政府应从统筹区域发展的大局层面上,营造出开放、公平的沟通方式与相互联系的环境,并探索创新城市关系发展的途径。
 
  第一,整合城市关系发展机制,疏通城市关系协商渠道。区域内各城市政府通过制度安排,超脱行政区划限制,打破地方保护主义,建立健全城市间发展协商机制是促进区域资源共享、产业合作,实现区域城市共同发展的制度保障。首先,西部城市政府应强化城市合作意识,以利益为纽带,以项目为基础发展彼此关系。其次,政府应适应市场要求,协调区域和城市规划,协调城市间产业政策,协调重大基础设施建设,形成资源整合机制,建立统一、规范、开放的市场体系。再次,城市政府应完善信息分享机制,各城市政府通过沟通、协商分享各类信息,交流发展经验,避免城市关系受地方保护主义色彩的“土政策”制约,防止同质化竞争的出现。
 
  第二,建立协调机构,推进城市关系组织创新。城市关系协调机构应当以西部区域整体发展为目标,打破行政区划,以中立态度协调城市关系,解决利益争端,推进城市间的合作对话。政府协调机构的具体组织形式,可借鉴发达国家的经验和做法。例如:美国的区域开发委员会及区域规划委员会,加拿大的大都市区政府等。此外,还可以以政府为主导,发挥行业协会、中介机构和研究机构的功能,定期举办西部经济论坛,深化信息交流,提供政策及信息咨询。
 
  第三,拓展合作领域,增加城市互动的机会。通过西部城市政府间以及东、中、西部城市政府的交流、合作与互动,掌握西部城市的发展机遇和挑战,同时了解其他地区城市的发展需求,激发城市间的合作兴趣,不断拓展新的合作领域,主动寻求合作路径。例如,1998年,均属自治区的工业城市包头市与柳州市结为友好城市,这对进一步增进两个少数民族地区友谊,加强两市经济合作,促进科学、教育、文化等方面的交流发挥了重要作用。又如,2006年召开的宁夏石嘴山友好城市经济协商年会,为西部城市与东中部城市的合作提供了有益平台。
 
  3.构建城市联盟,形成城市关系发展新平台
 
  城市联盟的建立和发展,可以从欧盟的发展中得到启示。20世纪90年代以来,为顺应国际政治经济的新特点和发展趋势,欧洲一体化进入了全面发展的新阶段,欧盟国家主权让渡的深度和广度呈突破性进展。传统上认为只能由主权国家管理的事务和不可让与的主权权力现在已大范围转移到欧盟的层面上。欧盟国家主权让渡冲击了传统的主权观,丰富和发展了国际法,促进了全球化的发展,为维护区域和世界和平做出了积极的贡献。一般而言,我国城市间互不隶属,相对独立。但这并不意味着不可以像欧盟那样互结城市联盟。城市联盟是以经济、社会、自然、资源等联系密切的区域为基础单元,以区域经济一体化为目标的特定区域内的城市群。城市联盟的实质就是淡化行政区域、行政手段,强化城市间市场和合作关系,从而实现城市乃至整个区域的共同发展。事实上,在福建省,2004年厦、泉、漳三市已在尝试建立城市联盟机制,而且积累了一定的经验。借鉴欧盟民族国家相联合的成熟经验以及福建省建立城市联盟体的探索经验,结合西部实际,西部的城市联盟不应是城市的简单联合,而应当以资源共享、设施共建、优势互补、共同发展为目标,寻求联盟城市共同利益的合作组织。此外,可以发展多种形式的城市联盟。可考虑建立省内城市联盟、跨省界城市联盟等。在城市联盟形成后,城市关系可先由经济领域切入,然后扩展至社会、政治、文化、生活等方面,进而促进城市全面发展。
 
  4.依托中心城市成长,构建城市关系网络.
 
  中心城市是地区经济发展的聚集地和支撑点。区域经济学理论认为,区域中的城市集体对区域资源要素具有很强的极化作用和扩散作用,区域内多个城市间的要素和商品流动相互交织,促成点一轴(地带)开发和网络开发,最终形成若干增长极带动整个区域经济发展的局面。区域发展在空间格局上的演变,是一个由增长极发展、点一轴发展到网络发展的动态过程。同样,西部区域经济发展也应发挥中心城市的集聚功能和辐射作用,以线串点,以点带面,实行重点开发。作为增长极的中心城市的发展是区域发展的支点。西部地区的城市在区位条件、经济发展、社会发展、综合竞争力、辐射带动能力等方面存在很大差异,这些差异决定了这些城市在西部大开发中的战略地位和分工各不相同。基于此,西部地区就需要选择若干个经济实力较强,基础设施较完善,投资环境相对优越的空间地域作为战略高地,进行重点开发,实现率先发展,进而由点带线,由线带面,循序渐进,带动区域的整体发展。通过中心城市的带动和辐射,发挥“滴涓效应”,激发其他边缘城市的积极性,主动加入城市网络,推动城市关系发展。这些中心城市一般应具备明显的区位优势,人口比较密集。比如,依托欧亚大陆桥、长江黄金水道、西南出海通道等交通干线,选择一些中心城市重点发展。这些中心城市的发展,无疑会有效地促进西部城市间的互动。
 
  综上所述,西部城市关系的发展是必要的,也是可以不断推进的。虽然这种关系发展之路漫长,但可以预见,西部各个城市如果突破地域界限,彼此形成良性互动关系,那么这些城市在自身发展的同时,将会为西部地区乃至整个国家经济社会发展做出更大的贡献。

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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