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大都市的空间结构——兼议上海城镇体系
作者:陈秉钊  罗志刚  王德 来源:《城市规划学刊》 添加日期:10年06月01日

  一个国家,一个地区发展越来越需要依靠中心城市带动。“搞强搞大”中心城市已成为共识。

  而城市之间竞争也越来越不单个城市之间竞争,而以中心城市为核心与周边城镇共同构成城市区域或城市集团间竞争。因此,城市区域全球时代城市竞争基本空间单元,区域协调和合作共荣越来越成为共识。因此,大都市圈、城镇体系规划也已成为当今热点。

  2001年,国务院批准上海市城市总体规划明确要求:“形成符合现代化国际大都市特点城乡一体、协调发展市域城镇布局”。上海市市域城乡规划体系,明确了“1个中心城、9个新城、60个新市镇和600个中心村”(简称“1966”)4个层次城乡规划体系。

  然而,大城市“摊大饼”现象依旧无法扼制,在我国已延续多年城镇体系规划在经济发达大都市地区己不适应。轨道交通迅速发展,使人们对大都市空间结构作重新思考。城镇“等级分布”区域空间结构演化低层次阶段一种现象。在工业化、信息化时代,区域空间结构己不再简单等级体系。

  1  国外大都市规划建设经验

  1.1  英国伦敦

  工业革命之后,工业企业和人口向少数城市集中。在无规划与失控下自由膨胀给城市带来了严重城市问题。1898年英国霍华德《明日田园城市》开创性地提出了建设新城办法解决大城市发展设想。1903年伦敦第一个新镇Letchworth开始建设。但霍华德不认为城镇间有等级差别。

  1944年艾伯克隆比主持编制了大伦敦规划,在约有48km半径范围,1000万人口地区,规划了4个同心圆。第一圈,内环内将疏散100万人口和工作岗位;第二圈,郊区环不再增加人口;第三圈为约16km宽绿带环;第四圈为乡村外环,接受内环疏散出来大部分人口(图1)。不久,1946年英国颁布《新镇法》开始了大规模新城建设。使大伦敦空间结构向区域延伸,新城建设目标“既能生活又能工作、平衡和独立自足新镇”。直到1978年,英国通过了《内城法》,伦敦建设新城疏散政策终止。

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  英国新城建设经验有借鉴价值:①新城人口规模不断扩大,从第一代3-6万人到第三代20-30万人;②从卧城到功能完整新城,不仅弓[进多种工业,并引进科研、行政等机构;③从新建到利用旧镇建新镇;④单纯“疏散”点转为区域经济发展点。

  1.2  法国巴黎

  英国新城建设起步早,从理论到实践都为其它国家新城建设提供了借鉴。法国经过10-20年酝酿,总结了他人经验与教训之后,认为大城市要发展,用人为强制手段去压制大城市发展不可能,用城市周围建立绿带办法来阻止城市蔓延,徒劳无益,甚至“幻想”。巴黎在1961年规划中也曾采用过绿带,但城市人口跨越绿带继续向四周蔓延,甚至干脆把绿带吞噬了。然而大巴黎必须向区域延伸,直到1965年巴黎战略规划才明确新城规划原则:①绝不搞卧城,也不搞单一工业城;②在原有城镇基础上发展,不平地起家,另起炉灶;③与中心城市保持方便交通联系,因此要沿交通线选址;④要组织郊区中心,造成对周围地区有足够吸引力,形成整个大城市地区一块磁极(人口规模20-50万人)。规划一开始就下决心,将市区内一些事务所、机关和服务行业等吸引过来。规划确定由东南向西北平行于塞纳河两条切线上发展新城(图2),这显然不同于伦敦同心圆布局。

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  1.3  日本东京

  东京从1958年开始,先后编制过5次都市圈规划。在不同时代背景和要求下,5次规划都具有各自特色和创新,但将高密度集聚人口从都市圈核心向外围疏散,平衡经济布局却始终规划理想追求。第一次规划(1958年)模仿大伦敦规划,在既有市区周围设置宽约为5-10km近郊地带,在其外侧开发卫星城,抑制工厂在既成市区布局而疏导至卫星城中去,借此来防止东京过大化与过密化。但由于人口急剧集中,东京用地急速扩张,近郊地带仍被无序地开发,导致规划难以达成。因此在1968年修改了规划,尝试在其周围40-50km近郊整备地带进行有计划城市建设和绿地保护,并在外侧开展工业、研究学园城市建设。第三次规划(1976年)提出多极构造引导,加速城市核心区有选择地疏散和商业向郊区分散。第四次基本规划(1986年)以单中心构造转换为多核多圈域结构,在周边区域培育拥有高层次都市功能中心核城市和拥有各种特色高度自立城市群。第五次基本规划(1999年)再次强调建设区域多中心(7个副都心,见图3)城市“分散型网络结构”空间模式(图4),进一步将中心城市功能分散到近郊和远郊。

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  东京扩展从5-10km到40-50km、从工业、研究学园卫星城到高度自立城市群、从单中心到多中心结构,形成拥有4200万人口(2000),占总人口33.5%,仅占国土面积3.6%环状大都市地区空间结构(图4-a、4-b)。

  但在东京圈第五次规划空间结构中,提出了据点城市间合作交流,尤其东京都市圈、关东北部地域、关东东部地域、内陆西部地域、诸岛地域等5个特别强化合作区域和首都圈大环状合作轴等概念,显然城市区域空间尺度大大扩大了(图5)。东京圈范围巳大大超出了东京都行政管辖范围。

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  2  中国大都市空间结构思考

  上海市城市总体规划(1999—2020年),根据2007年《上海市城市总体规划实施跟踪》课题研究表明,2006年城市建设用地现状总量已经超过《上海市城市总体规划》2020年规模。

  2.1  现状用地总量超过规划用地规模重要现象

  2.1.1  用地规模提前达到,但土地使用效率提升落后于土地增速。

  2.1.2  中心城人口比重逐年下降,人口增加地区与土地增加地区明显正相关。

  2.1.3  新城发展较快,但反磁力作用仍不明显,关键交通、就业岗位没有相应跟进。

  2.1.4  楔形绿地中建设用地比重已从38%上升为66.6%。其中浦西从83.1%上升为90%,几乎全部城市化了,浦东从37.3%也上升到61.4%。

    2.1.5  城市形态呈现圈层沿浦江带状、圈层+轴线(沪宁、沪杭)发展空间布局态势。此外,中心城—临港、中心城—奉贤滨海、中心城—青浦三条轴线也在发育。

  这些现象与前述国外经验大多非常相似。纵观世界各发达国家,中心城市普遍都经历了人口膨胀,几无例外地采取各种措施以疏解人口过程。虽然有些中心城区人口由于大量减少从而削弱了中心城市影响力,于又采取措施以复兴。例如伦敦1978年颁布了《内城法》以复兴中心城,并且不久宣布中止实施《新城法》。但要注意,这时英国城市化水平已达89%成熟阶段。当然,即使城市化到了成熟期,人口也还将继续向大城市地区郊区集中。如1970年美国郊区人口7560万人,占全国人口37.2%。2003年美国洛杉矶人口已达2000万,但据洛杉矶规划,人口规模还将增加到2700万人。我国人口13亿,美国4倍多,日本10倍。但我国大都市人口密集区规模却远远不及发达国家大都市地区。将上海、长三角地区建成区与世界各主要大都市区建成区作一比较,两者间差异十分明显(图6)。

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  上述6个都市区图比例一样。除了比较空间尺度大小外,还应注意到人口总量背景差异。图(6-2)英国人口总量仅0.6亿,图(6-3、6-4、6-5)美国人口不过3亿,图(6-6)日本人口也只有1.3亿,可中国人口13亿!但中国最发达长三角地区,其城市建成区比起发达国家5个都市化地区都要散碎多。

  考察国外发达国家大都市地区规划,基本为区域性规划,如英国结构规划以及2001年后推行“地方发展框架”(Local Development Framework)、美国流域规划、日本综合开发规划(即国土规划)等等,这些规划都以综合协调区域发展为核心内容。但这些规划都没有像中国市域城镇体系规划那样强调等级关系。例如,大伦敦覆盖了32个伦敦自治市镇(加上伦敦市本身共33个市镇),大伦敦政府(Greater London Authority,GLA)于2000年重建,开始编制大伦敦发展战略规划,主要内容包括“伦敦经济发展战略”、“空间战略”、“交通战略”、“文化战略”、“城市噪音战略”、“空气质量战略”、“市政废物管理战略”和“生物多样性战略”等8大战略。为保持各战略规划一致性,伦敦市长确定了5个共同主题,所有战略编制都要遵守,即:宜人城市,繁荣城市,宜达城市,公平城市,绿色城市。

  在空间战略方面主要包括5个次区发展策略(中心伦敦、北伦敦、西伦敦、南伦敦、东伦敦和泰晤士河口门户地区)。如伦敦东部地区市政府推进开发、复兴和基础设施改善策略最优先选择地区。这个地区拥有许多伦敦大规模开发土地,同时也存在大量十分贫困区域。到2016年,东伦敦至少需要规划10.4万个新增家庭和24.9万个就业岗位。2012年奥运会场址就在东伦敦地区。

  另外还包括住房、就业、交通、服务业、资源和环境等5个专项发展策略。例如住房发展策略,未来15年中,每年需要增加2.2万套住房供应,其中半数以上应该经济适用房,并将按照“终身住所”标准进行建设。还明确以一种更加紧凑模式进行发展。

  大伦敦发展规划包括伦敦市以及32个自治市镇,而东京都市圈规划则包含更多城市和区域(图5),但都并不涉及等级问题。而我国城镇体系规划则非常突出城镇间等级关系,例如上海“1966”四级城镇体系。

  2.2  城镇体系突出等级关系三个原因

  2.2.1  由于我国区域规划没有普遍进行,为了克服在城市规划中就城市论城市问题,需要在区域范围内统筹考虑,为各城镇总体规划提供职能、规模等依据。因此,1984年城市规划条例规定:“直辖市和市总体规划应当把行政区域作为统一整体,合理布置城镇体系”。1989年城市规划法规定:“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划,用以指导城市规划编制”。2007年《城乡规划法》规定“城乡规划,包括城镇体系规划……”。然而我国城镇体系规划并不完整意义上区域规划。

  2.2.2  受中心地学说影响,德国地理学家瓦尔特·克里斯塔勒(Walter Christaller)对德国南部城市进行了考察研究,于1933年发表了《南部德国中心地》一书,提出了著名中心地理论。这个理论核心内容关于一定区域内城市和城镇职能、大小及空间结构分布学说,即城市“等级—规模”学说。并用六边形形象地概括区域内城市级别与规模关系(图7)。

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  在这经典中心地理论模型中,很突出地表达了城镇等级结构,它对应于C、B、K、A、M五级中心地,各级区域边界可界定。这与我国城镇体系等级结构一脉相承(图8)。

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  这里必须特别指出,1930年代德国南部还处于农业社会。农业社会人类主要经济活动跟随农地分布。由于农田平铺在地球表面上,人类生产和生活空间分布、城镇分布自然也较均匀,并反映了当时市场区域间等级关系,也就说,中心地理论建立在农业社会背景上一种理论。当然,该模型深刻揭示了“城市在空间上结构人类社会经济活动在空间上投影”,“物质向一个核心集聚事物基本现象”基本规律。

  2.2.3  城镇等级这也许与我国强烈等级制度、政治、文化背景有关,而等级概念在国外则十分淡漠。如法国,在各利益相关城镇组成“城镇共同体”,在这共同体中那怕巴黎市市长还一个小镇镇长权利与地位都一样,在决策时大家都只拥有一票。

  中国市域城镇体系规划核心内容“三结构一网络”,即职能结构、规模结构、空间结构和基础设施网络,近年来增加了生态环境系统。但实际城镇体系规划最终归宿城镇等级体系。可,当今社会已进入工业化、信息化时代,“人类社会经济活动在空间投影”自然也将随着人们生产与生活方式、空间分布变化而变化,也必然更加强烈地表现出“物质向一个核心集聚事物基本现象”。图7中心地理论模型符合农业社会“物质向一个个小区域核心集聚”规律,它在空间系统演化处在低层次阶段一种现象。而今天,当人类经济、社会活动发展到信息化时代,则会向高层次演化,即形成“以大区域为单位、大尺度核心集聚”,以及“形成多核心、多轴带等复杂集聚体系”现象,区域内大大小小城镇彼此交融、渗透。空间边界在行政上明确,但城镇建成区边界则越来越模糊,已不简单等级体系结构。正如图6所反映高级演化现象,可以称为“大都市地区空间结构高级化”现象。

  近年来我国许多中心城市周边市县纷纷撤县建区、撒市建区,“退二进三”正这基本规律反映。

  例如浙江撒消萧山市为杭州市萧山区,撤余杭县改为杭州市余杭区等。浙江临安市虽未撤市建区,但杭州市已把成批大型机械类工厂,在“退二进三”战略下迁入临安市。临安市政府提出:“融入大都市,创新大发展,建设杭州西郊现代化生态市”口号。临安主动要把自己建成杭州“郊区”,而杭州市也已将文一西路伸入临安市,规划轨道交通线也通达临安市。

  面对这种行政界限突破,区域城镇连绵空间发展态势,在大都市规划中需要有新思维。笔者在1995年上海市决策咨询研究课题《上海城市现代化规划》中就已提出类似观点(图9)。但那时上海快速、高速路网尚未成气候,更谈不上轨道交通系统,所以只能束之高阁。如今,上海轨道交通网到2010年5月世博会开幕前可达到410km,超过伦敦(408km)居世界第一。日本东京除了日本铁道经营线路292km(不包括副都心线)外,还有私营都市铁道,连接东京周边城市铁道,总长度则超过1000km。同样,纽约郊区铁道约为1350km。我们应充分发挥后发之优势,以大容量快速公共交通系统为支撑,采取TOD为主导、高密度混合型土地利用与开发模式,建构大都市地区新空间形态。

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  中国幅员辽阔,中西部差别悬殊,原有城镇体系规划并非一概过时。尤其在我国强势政府,严格等级体制下,许多政体因素必将在大都市区规划中会有影响。但在我国发达地区,比如上海,应当先行一步。上海轨道交通规划已考虑延伸至昆山就很好苗头。上海撇开苏州、嘉兴、杭州等要想在6300km2市域范围内自成体系,构建传统城镇体系一种“路径依赖”。上海应尽早思考创建符合中国国情大都市空间结构,唯有创新,才能承担金融中心、航运中心、构建长三角世界级大都市区历史使命。当然,更要在跨行政区划管理体制上创新才能实现。

  3  结语

  “城市在空间上结构人类社会经济活动在空间上投影”,这种投影自然会依人类生产、生活方式变化,经济社会活动模式变化而变化。

  “物质向一个核心集聚事物基本现象”,这种集聚现象在现代交通、通讯等技术条件支撑下,不仅意味着空间距离集聚,更意味着时间距离集聚。因此更突出了交通网络规划与土地利用规划相互反馈、互为依据规划机制。

  科学发展要求城市走向节地、节能、高效与低耗,这就意味着城市应当紧凑地开发。紧凑也意味着人类活动将减轻对大自然吞噬,使大自然生态环境得到更有效保护。局部紧凑换来了全局松弛,有密才有疏,大聚与大疏,这更高级人类聚居机理。

  在新发展条件下,区域空间结构演化呈现出“以大区域为单位、大尺度核心集聚”,以及“形成多核心、多轴带等复杂集聚体系”,这已不再简单等级体系。大都市空间结构摆脱传统均衡化、等级化城镇体系结构,走向高级形态,可以称之为“大都市地区空间结构高级化”现象。

  作者简介:陈秉钊,同济大学建筑与城市规划学院,高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室,教授,博导。罗志刚,同济大学博士后;王德,同济大学建筑与城市规划学院,高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室,教授,博导。

 

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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