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德州新型城镇化调查 两区同建的新问题新发展
作者: 来源:德州新闻网 添加日期:14年07月29日

   前言

  “两区同建”是山东省德州市推进新型城镇化的一种模式创新,即以农村城镇化为重点,以农民生产方式和生活方式转变、就地就近市民化为路径,同步推进农村产业园区和新社区建设,并纳入全市城镇化体系来规划和管理,追求全域农业产业化、工业现代化、社区城镇化良性互动和协调发展的目标。实践表明,“两区同建”对推进地区经济发展具有明显成效,其着力点在于全域农村社区城镇化和产业现代化的整体推进和同步建设,注重化解“土地产权如何改、人往哪里去、钱从哪里来”的核心问题。

  新事物的产生和发展总伴随着种种阵痛,呈现螺旋式上升的态势。客观来看,“两区同建”后的德州也孕育着亟需进一步探究的一系列现实问题,集中表现为三个“如何”:“两区同建”如何持续推进地区经济发展?农村社区与产业园区如何互动、融合发展?农民集中居住和城镇化后现代农业如何加速发展?

  为此,发展中国论坛(CDF)在对德州“两区同建”近5年的长时间关注、尤其是2013年调研报告得到国务院主要领导重要批示(2013年9月下旬,发展中国论坛联合调研组到德州市调查,同年11月8日和10月30日,国务院李克强、张高丽、汪洋同志分别对调研组呈报的《关于以“两区同建”方式推进新型城镇化的建议》专题调研报告作了重要批示。 )的基础上,由发展中国论坛、浙江农林大学中国农民发展研究中心、浙江师范大学农村研究中心联合组成的调研组于2014年4月再次深入德州,重点对陵县、平原县的11个社区、9个产业园区进行实地调研,旨在寻求上述困惑背后的真实答案,为破解新型城镇化难题提供更多先行试验和典型示范的宝贵经验。

  一、“两区同建”如何持续推进地区经济发展?

  自2008年启动“两区同建”以来,尤其是最近几年,在德州市委、市政府的大力推动下,坚持社区、园区同步推进、同步建设,结合县域、镇域产业布局,优化农村产业园区规划,扩大园区规模,推动工业向园区集中、就业向城镇集中、居住向社区集中,取得了“两区同建”和地区经济发展的明显成效,积累了具有自身特点的发展经验。

  1.“两区同建”的新进展及对地区经济发展的新促进

  从2014年德州“两区同建”的新进展看,发展动力强、态势好。截至6月底,德州全市新开工社区32个,占全年任务数(40个)的80%,暂时没开工的社区目前已经选好点、定好位,正在完善相关手续;续建社区176个,超过续建计划(158个)18个,占全年任务数的114%;新建、扩建农村示范产业园区144个,占全年任务数(100个)的144%。

  从“两区同建”后德州的新发展看,经济社会全面进步。 2009至2013年,德州地区总产值连续 5年保持 12%左右的高速增长;财政总收入同比稳步大幅增长,增长率保持在15%以上;农民人均收入在 2013年突破 5位数,达到10876元。与此同时,城乡居民的收入比逐年缩小,由 2009年的 2.6:1缩小为2013年的2.28:1。

  2.“两区同建”促进地区经济发展重在其特色化路径选择

  客观来看,在德州“两区同建”开始之初行政力量发挥了主要推动作用,带有一定程度的政府主导色彩。那么,是不是这种力量一直持续发挥着主导作用?随着“两区同建”的不断深入,又是什么力量推动着其继续发展?联合课题组在德州调研发现:“两区同建”不是社区与园区建设的简单“拉郎配”,更不是追求社区与园区的单一同步建设。相反,是在充分尊重和发挥区域比较优势的基础上,寻求社区与园区发展的最佳结合点,呈现出多元化发展的现实路径。调研组认为:德州市委、市政府在积极推进“两区同建”的同时,鼓励和肯定基层政府的勇敢实践和努力探索,使具有不同优势基础的乡镇在充分挖掘自身潜能的基础上,形成了以边临镇为代表的经济技术开发区带动型、以恩城镇为代表的传统城镇产业改造升级型、以前曹镇为代表的现代农业赶超推动型、以宋家镇为代表的社区集聚吸纳发展型等“社园互动”的多种特色化现实路径,进而促进“两区同建”和地区经济的持续发展。

  (1)经济技术开发区带动型。产业转型升级与跨区域迁移为传统农业地区发展带来了历史性机遇。凭借其廉价劳动力充足的天然优势与劳动密集型产业发展的客观需求不谋而合,尤其是经济技术开发区的整体性搬迁进入,所带来的科学合理的产业发展规划布局与配套政策措施,形成了区域可持续发展的长效机制。比如,陵县的边临镇依靠德州经济技术开发区东区项目的建设,集聚了装备制造、农产品加工、纺织服装、生物技术、新能源、新材料、交通装备等产业,成为德州市构建“10+3”现代产业体系的重要载体。

  (2)传统城镇产业改造升级型。产业兴镇的实现,可以通过转移产业的引入,也可以依靠对原有产业的改造升级。特别是对原有产业基础相对较好的地区,如何牢牢把握新型城镇化的历史性机遇,有助于形成强大的持续增长动力。平原县恩城镇因镇机关驻地属于原恩县县城,经济社会发展基础较好、产业优势明显,无论是财政收入、农村经济总收入,还是国民生产总值均位于全县前列,也是德州市的经济强镇。在国家新型城镇化战略指引下,在德州“两区同建”工程推动下,恩城镇充分把握全国重点镇、西部经济隆起带区域重镇、省级和市级示范镇建设等重大战略集中叠加、利好政策效应释放的发展机遇,推动产业向园区集中、人口向镇区集中、居住向社区集中,努力打造示范作用强、布局合理、经济发达、设施完善、环境优美、特色鲜明的现代化新型城镇。

  (3)现代农业赶超推动型。传统农业地区的发展不一定非得依赖农村工业化而形成可持续发展动力。由传统农业转型升级为现代农业,也是符合发展趋势和要求的重要路径选择。平原县前曹镇是一个典型的农业大镇,拥有农业人口5.1万、耕地面积11万亩。近年来,前曹镇在德州市“两区同建”战略思想的指引下,在注重工业项目引进开发的同时,充分考虑镇域内土壤肥沃、地势平坦、农业机械化水平高、农村剩余劳动力资源和电力、水利资源丰富等天然优势,走出了一条“依托农业龙头企业带动农业产业化发展”的现代农业发展之路。

  与此同时,前曹镇也紧紧抓住新一轮加快推进新型城镇化的发展机遇,高标准、大力度建设城镇龙头,带动农村社区建设。最具代表性的是前曹社区,该社区将成为一个有宜居文化、宜居生态、宜居服务和宜居典范的适宜人居住的和谐现代化社区。规划范围为前曹社区村域范围,包括前曹村、南越村等共28个村庄、2680户、10507人,规划面积57704亩。社区配套建有占地30亩的驻地中心公园、镇中心小学和幼儿园等公共服务设施,极大提升了社区品质。

  (4)社区集聚吸纳发展型。并不是所有的农村社区都能分享以城市为核心的扩张型城镇化带来的辐射效应。一些地理位置偏远、资源优势不明显的农村社区往往在城镇化进程中“被边缘化”。若不奋起直追,这些区域将随着其他地区快速前进的步伐而变得更加落后。唯一的出路在于做好自己。比如,宋家镇位于陵县县城东北部,地处陵县、临邑、乐陵、宁津四县市交界处,这种相对偏远的地理位置,使宋家镇被搁置在一个“角落”,难以分享省市项目空间转移带来的发展红利。正因为如此,宋家镇在正视自己区位条件不足的同时,积极营造好的政策和市场环境,努力“筑巢引凤”。将工作重点首先放在农村社区建设上,然后依托居民集中居住的人口集聚优势和数量可观的复垦土地,通过大力招商引资,已形成以服装加工、新能源材料加工为主的政府驻地园区,以棉花加工、纺织、汽车配件为主的经济开发区和曲集小加工园区三大工业园区,基本形成了可持续发展的内生动力。

  二、农村社区与产业园区如何互动、融合发展?

  伴随着德州“两区同建”的进一步深入,园区建设得到蓬勃发展,大量企业进驻带来了前所未有的非农就业契机。但是,习惯于传统农业生产和农村生活方式的居民能否适应这种新的劳作方式。面对这些不一样的劳动力,企业又该如何抉择。调研组发现:德州园区企业在充分考虑当地人力资源状况的基础上,围绕社区经济特色和地域特点布局以劳动密集型为主的产业,成为加工制造业转移的承接地,重点解决附近社区村民就业问题,并充分尊重社区居民的生产生活习惯,因地制宜地改进了内部管理模式、调整培训方式,提升农民工素质,使其逐步向产业工人转变。最终使社区与产业园区关系更加紧密、融为一体。

  1.社区根据自身经济特色和地域特点布局现代产业园,尽可能解决社区居民就业问题

  德州市规划在社区周围的产业园区主要以劳动密集型产业为主,基本能吸纳附近社区剩余劳动力,工人以留守的中年妇女为主,年龄在40至50岁左右,她们基本上实现从农民向工人的转变,生活和生产方式已经职业化,每天8小时工作制,人均月非农收入增加近2000元。

  2.产业园区充分考虑和尊重社区村民的生产生活习惯和意愿,因地制宜地改进管理方式,使其安居乐业

  在同一社区之内原自然村居民相对集中安置,保持原来的邻里关系、亲缘关系、家族关系和互助关系不改变,产业园区内的企业充分考虑到附近社区村民原有的生活方式和风俗习惯,尊重他们的文化价值观念,在管理方式和模式上进行了改革,根据工人特点分配合适的工作岗位,如纺织和服装加工企业的中年妇女,白天工作,晚上要回家照顾老人和小孩,城市里那种三班倒的工作方式在这里就行不通,所以产业园区内的企业基本都实行八小时工作制,一般不会加班生产,如果确实任务紧、时间急,可允许工人将未完成的任务带回家做,第二天将完成品交给公司。这样,让搬迁到新社区居住村民,即能享受乡村传统的文化和生活习俗,又能安心在园区工作,增进对企业的归属感和责任心,同时,每个社区都保留原有的村委会,社区新建了管理委员会,让农民工的利益有保障,有正式组织支持,真正实现安居乐业。

  3.社区与产业园区互动关系加强,联系更加紧密,逐渐融为一体

  社区为园区提供充足的人力资源保障,社区还可为园区企业提供社会服务,如餐饮、上下班交通、子女入学入托等,这样产业园区的发展又带动社区经济、文化、商贸等的发展,而园区企业还反哺社区建设,在社区公共服务设施建设上投资,实现“以社区带园区、以园区促社区、两区同建同步发展”。比如,平原县前曹镇前曹社区、坊子乡大蔡社区等都设有一定数量专门为企业外来务工人员居住的公寓,同时也为这些企业员工提供相应的社区公共服务,促进企业员工的社区融入,从而实现园区与社区的进一步融合。

  三、农民集中居住后如何解决农业远距离耕作问题?

  发展现代农业、保障粮食安全是关乎国民经济社会持续发展的重要因素。随着德州“两区同建”的推进,农民集中入驻社区和转入产业园区从事二三产业的进程加快,远距离的耕作方式、农机具停放难、农业劳动力短缺等问题对原有土地经营模式提出了挑战,成为德州构建新型农业经营体系亟须解决的问题。德州市通过引进高科技农业公司参与打造农产品高科技示范园区,并且鼓励本地农民成立农机专业合作社、土地托管专业合作社等方式,积极探索农业经营方式的创新和改革,推动土地承包经营权流转,发展多种形式的规模经营。

  1.以土地流转形成规模经营,打造现代农业现代化科技示范园区

  德州依托原有的农业产业基础,引导农业发达地区的农业企业参与到 “两区同建”中的农业产业园区建设,调整原农业产业结构,发展优质、高效、生态、安全农业,积极打造农业现代化科技示范园区。比如平原县借助招商引资政策,通过土地流转,引进培育农业龙头企业80多家,带动发展订单农业50万亩,形成各类特色种植小区52个,现代农业实现年产值30.2亿元,其中坊子乡依托大棚蔬菜产业,引进由寿光蔬菜集团投资 3000万元兴建的七彩庄园种苗繁育基地,以及陵县吉祥社区通过引进药材种植、育种、种业等高科技农业企业,打造农业产业园区,带动当地现代化农业发展,促进农民增收。

  2.以合作社为载体,提供多种适应农业远距离耕作的社会化服务

  在德州“两区同建”过程中,平原县桃园街道西杨村整体拆迁,针对粮食晾晒难、农机具存放难、上楼农民种地难等现状,在村民集体入股、村两委带动下,成立了平原县宏发农机专业合作社,旨在解决普通村民上楼后“如何种地”的后顾之忧,让村民从土地中解放出来,安心外出务工经商、就地转移从事二、三产业,同时又能保证土地的收益,获得打工和土地收入的“双收入”。在此契机下,宏发农机专业合作社于2011年3月16日在平原县工商局注册成立,注册资本600万元。

  在合作社内部民主的管理机制和财产分配制度的基础上,合作社开展相关农机服务项目,包括机耕、机收、机播、植保、灌溉等,并为合作社成员提供配件、油料供应、维修以及新机具、新技术示范推广等服务内容,承担了本村近千亩土地的农机作业任务,同时覆盖周边寇坊社区、魏庄社区、胜利社区共27个村庄、3万余亩土地的农机作业任务,土地托管服务面积达2100亩。合作社成立以来,秉承“诚信第一、服务为民”的办社理念,实行订单、跨区作业服务、一条龙作业。此外,合作社还积极探索服务经营项目的创新,尝试开展了“农田托管”服务,包括菜单式托管方式、短期全程托管方式和长期土地托管方式。

  (1)菜单式服务。农民可按照合作社推出的“菜单”选择服务,包括机耕、机收、机播、植保、灌溉等服务选项,选一项交一项的钱。合作社成立专业服务队伍,统一组织机械,根据农民对“服务菜单”的选择进行规模化种植、机械化作业、灌溉、植保等田间管理的服务内容。

  (2)短期托管服务。即在不改变土地承包经营权前提下,合作社与农户按照 “加入自愿,退出自由,服务自选,先作业后交费”的原则,签订土地托管合同,期限一年一签。合作社将根据农民的需求进行耕地、播种、收割及田间管理等项服务活动,农民定期向合作社交付耕地、播种、收割及种子、化肥、农药等生产成本费用,因合作社责任造成损失,由合作社向农户赔偿,土地生产的粮食全部归农民所有。

  (3)长期托管服务。合作社鼓励社员把土地流转到合作社统一经营,社员每流转50亩耕地到合作社,会获得1000元的现金奖励。此外,合作社对后入社的土地入股社员有种植规模的要求,需达到100亩以上才能够享受统一托管服务 (如果单个农民达不到种植面积,几户农民的土地连片面积达到100亩也可以获得长期托管的服务)。合作社通过流转、租赁等方式获得迁出农户、外出务工农户以及无劳力农户的土地经营权。合作社对长期全程托管的耕地,实行“统一深耕、统一供应良种、统一播种、统一施肥、统一防治病虫害、统一灌溉、统一收割、统一粮食晾晒、统一粮食出售”的“九统一”服务。

  结语

  德州“两区同建”为中国城镇化转型提供了范例。更是对李克强总理政府工作报告中“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”的现实探索,将为中国特色新型城镇化道路积累经验、贡献力量。

  当然,随着实践的不断深入,德州“两区同建”仍存在诸多有待进一步探究的重要现实问题。比如,第一,“两区同建”后整理出来的集体建设用地指标如何分配、实现农村集体与政府储备利用的有效平衡,迫在眉睫;第二,“两区同建”在土地空间重组的基础上,带来农村社区(行政村)的合并重组,如何妥善处理原各行政村之间的经济水平差异和历史遗留问题、寻求平稳过渡路径,亟需探究;第三,“两区同建”更为深远的意义在于,对农村社会文化的城镇化发展造成重要影响,如何实现农村社会文化及组织方式的整体性、跟进式重组,必须重视。

录入:李霞 责编:钟欣

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