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城市更新的深圳样本
作者:周子勋  张孔娟 来源:中国经济时报 添加日期:15年04月27日

  寻找可推广的改革案例(13)

  自改革开放以来,“深圳速度”令世人瞩目。从一个边陲小镇快速发展成为一座现代化大城市,创造了世界工业化、现代化、城市化发展史上的奇迹。然而,快速发展带来的是土地粗放利用和部分设施的快速老化。在深圳这样寸土寸金的城市,土地资源尤为稀缺,城市更新成了人们不能避开的话题。

  近年来,深圳市在城市更新方面,充分发挥特区在改革创新上先行先试的优势,在观念变革、机制创新和方法改革等方面进行了大胆尝试,突破了不少条条框框的束缚。如今,城市更新对于转变粗放的土地依赖型城市发展模式、优化城市结构、完善城市功能、改善城市面貌、提升城市发展质量的积极作用,在深圳市已经显现。

  诚然,深圳市所面临的土地资源难以为继的难题也是中国很多城市的遭遇。深圳市城市更新的改革创新之举,对于促进其他城市的改革创新具有哪些标本式意义呢?2014年12月,中国经济时报记者赴深圳市进行了实地调查采访。

  背景:土地资源难以为继倒逼深圳向城市更新要空间

  众所周知,深圳是一个土地资源十分稀缺的城市。近年来,随着经济社会的高速发展,深圳市日益面临着土地、资源、环境、人口四个“难以为继”的瓶颈制约,其中土地资源的“难以为继”尤为严重。可以看看深圳市的家底:深圳市的行政区陆域面积只有1991平方公里,是北京的1/9,上海、广州的1/3,而这片土地上却拥有着1500万人口,这使深圳成为中国人口密度最高的城市。深圳建成区面积已接近市域面积的一半,如果再去掉生态用地,深圳的剩余可建设用地寥寥无几。

  因此,如何管好土地?如何用好土地?成为深圳市必须要解决的难题。有鉴于此,深圳市政府当时提出能不能向存量空间要发展,即向“三旧改造”和城市更新要空间,向产业转型升级要效益。

  深圳市规划和国土资源委员会城市更新办副主任谭权在接受中国经济时报记者采访时表示,深圳市城市更新要追溯到2004年,当时深圳市政府出台了《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》,在深圳全市启动了城中村改造工作。当时的出发点主要是为了解决市容市貌的问题,而不是从节约利用土地的角度来考虑,重点是改造特区内的城中村和特区外局部的城中村。

  “我们发现2004年之前的改造是有问题的,因为在上世纪90年代末,当时特区内有一轮产业转移,很多企业转移到关外的区域,所以村办的企业就空置了,而当时城中村改造的重点就是把村里的工业区改造成新的用途,比如说具有住宅、商业的功能,是住宅和工业混杂的一种态势,基础设施、公共配套设施极度缺乏,基于这样的经验教训,在2004年城中村改造中提出了一个新概念——对特区内的村进行整村改造。”谭权指出。

  以目前广东省内规模最大的城中村改造项目——深圳市南山大冲旧村改造项目为例:改造前这里是脏乱差突出的“城中村”,有住宅和厂房共1500多栋,基础设施缺乏;改造后,这里将建起为深圳市高新区配套的复合功能区,还将有一栋高达300米的地标性写字楼和五星级酒店。此外,还将落实配套3所幼儿园、1所小学和1所九年一贯制学校。改造完成后,大冲将成为与深圳整体城市形象相适应的新型现代化商业、商务和居住社区。

  继城中村改造之后,为解决产业发展用地需求问题,2007年12月,深圳市政府又发布了《关于推进深圳市工业区升级改造试点项目的意见》,以更新促转型,旧工业区重新焕发活力。

  记者从深圳市规划和国土资源委员会获悉,《深圳市城市更新(“三旧”改造)专项规划(2010年—2015年)》显示,深圳全市城市更新改造规模为180.6平方公里,规划期内更新规模约为69平方公里,其中,拆除重建规模为23平方公里,包括城中村12.7平方公里、旧工业区9.2平方公里和旧城区1.1平方公里,拆除重建后可提供居住用地6.9平方公里、工业用地4.6平方公里、商业服务业用地5.7平方公里,以及市政公用设施、道路广场、绿地等其他用地5.8平方公里。

  目前,深圳市已纳入城市更新计划的产业升级项目共计75项,其中45项规划已获得审批,福田赛格日立、龙岗天安岗头等一批项目改造实施后,将提供约1186万平方米的产业用房(含30万平方米的创新型产业用房)。

  先看赛格日立工业区,原来这是一家破产的玻壳显示器生产工厂,根据福田区打造总部基地的产业定位,赛格日立项目破茧重生,全面升级改造后将打造深圳市创新产业总部基地,为创业板企业及上市公司提供一个高品质的运营平台。

  再看龙岗天安岗头,这里有着邻近华为总部园区的区位优势,但城村混杂,布局凌乱,环境恶劣,影响了华为配套产业群的进一步拓展。龙岗区下定决心,对岗头片区实行整体改造,改造后提供140万平方米产业用房和高品质配套,极大地推动了华为片区产业链的延伸和产业集群的完善,为打造华为科技城作出了积极贡献。

  此外,深圳市还积极推进旧工业区综合整治更新改造,南山蛇口网谷就是一个鲜活的案例。通过混合类更新改造,从原来旧厂房转型升级为高端的产业集聚空间,局部改造后已建成产业用房14万平方米;从改造前年总产值约为2亿元上升到55亿元;单位面积产值从1200元/平方米上升到3.93万元/平方米,经济效益和土地利用效益得到大幅提高。

  谭权告诉记者,还有30余个产业项目纳入城市更新计划,正在快速推进,这些项目将为深圳市大力发展的现代服务业、总部经济、战略性新兴产业、文化创意产业、传统优势产业提供良好的发展空间。

  值得一提的是,2009年年底,《深圳市城市更新办法》出台,这是全国第一部以政府规章形式颁布的城市更新法规。随着深圳市改造范围的扩大,旧城、旧住宅区都纳入了更新范畴,由此标志着深圳市城市更新进入了一个新的历史阶段。

  记者了解到,深圳市已经形成了较为系统的城市更新政策体系,对促进和规范深圳市城市更新工作发挥了重要作用。比如为规范深圳市城市更新(旧改)活动,在《深圳市城市更新办法》的基础上,又出台了《深圳市城市更新办法实施细则》,此外还颁布了一系列配套法规,比如《关于深入推进城市更新工作的意见》、《关于进一步加强和改进城市更新工作的若干措施》等重要文件,以及《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引(试行)》、《城市更新单元规划编制技术规定》、《城市更新单元规划审批操作规则》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》等配套文件。

  谭权对记者说,目前深圳市的建成面积已接近900平方公里,加上974平方公里的生态控制线,深圳市剩余的新增建设用地仅有46平方公里。2012年,深圳市存量土地开发面积首次超过增量土地,土地使用效率较低,开发结构不合理。在全国城镇化加速的大背景下,深圳市若想保持经济领先,包括城市更新在内的存量土地“二次开发”必将成为重要手段。

  公开资料显示,2014年深圳市城市更新的商住用地(包括旧村改造)共25幅,远远超出新出让招拍挂商住用地的数量与规模,招拍挂的商业办公地块主要由南山区提供。

  据介绍,最近几年,城市更新成为了深圳市保证住房供应、保证产业发展的重要力量,未来深圳市城市更新的推进重点将集中在城中村和旧工业区厂房,积极推进旧商业区改造,稳步推进旧住宅区改造。同时,将重点加大对产业用地更新的支持力度,工改工(旧工业区升级改造成新一代主题产业园区)的占比还会进一步提升。

  这一点从深圳市规划国土委公布的《2015年深圳市城市更新单元计划第一批计划》中可见一斑:今年首批城市更新项目有10个,其中有7个项目拟更新为新型产业等功能。

  问题:“拆不动、赔不起、玩不转”是阻碍深圳城市更新的主要原因

  深圳市城市更新项目,包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等。

  据深圳市规划和国土资源委员会城市更新办公室提供的资料显示,截至2014年4月30日,深圳市已纳入城市更新计划项目419项、用地面积36.4平方公里,批准规划228项、用地面积19.7平方公里,累计签订土地使用权出让合同105项、用地面积7.1平方公里,城市更新实施率20%,土地移交率33%,节地率达75%。深圳市城市更新已步入常态推进、稳步实施、全面提升阶段,将逐步实现在规范高效的基础上,向有质量、有秩序、可持续发展转变。

  然而,随着城市更新全面铺开,涉及的项目与问题越来越复杂,城市更新项目在历史用地处置、拆迁补偿等方面仍缺乏统一法规,城市更新项目推进难度加大。有人总结认为,“拆不动、赔不起、玩不转”是目前深圳市城市更新项目受阻的主要原因。

  国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室副主任、副研究员邵挺曾对深圳市城市更新进行了深入调研,他认为,在盘活存量土地、推进城市更新过程中,深圳市面临着相当棘手的突出问题,主要是:第一,原农村集体经济组织掌握了约一半的存量建设用地。2013年,深圳市存量用地供应占比已达到60%。由于历史原因,深圳市近一半的存量建设用地掌握在原农村集体经济组织(现为社区股份公司)手里。其中,“城中村”面积约44平方公里,范围遍布全市,特区内有91个、特区外有150个。在这种格局下,只有充分保障原土地所有者和使用者的利益,城市更新才有可持续推进的可能性。

  第二,历史遗留用地问题突出,城中村、旧工业区等土地权益和产权归属关系复杂,单纯的旧城改造和拆迁安置政策难以解决。深圳市在1992年和2004年的两轮城市化推进过程中,都试图解决土地权属不清、城村规划不衔接等问题。2004年—2007年,在盘活“旧住宅、旧商业区、旧城中村和旧工业区”用地方面,深圳市共出台了五部地方法规和意见,但由于延续以往的“行政拆迁”模式,政府与单个权利主体谈判的成本极高,“钉子户”现象始终无法消除。

  在城市更新的政策创新方面,谭权也坦言目前还有两个问题很难解决:第一是拆迁补偿谈判很难,没有一个社会公认的标准;第二是遇到“钉子户”时没有强制搬迁的法律依据。“在双方自由谈判时,没有社会约定俗成或通过法规确定的、规范的、市场化保障机制,更新办下一步将重点解决利益平衡问题,主要解决拆迁补偿标准和搬迁补偿执行机制”。

  谭权指出,2009年之前城市更新项目干不动的原因总结起来最核心的问题是受制于当时土地管理政策的限制。因为只能由政府来改造,不允许原业主来改造。利益的天平、利益的分配主要倾向于政府这块,大部分的收益被政府拿走了,原业主只得到了赔偿的权利而没有分享到发展的权利。为推动存量土地资源的有效利用,广东省也做了很大的尝试,2009年,国土资源部和广东省政府经协商并报国务院同意,决定共同推进节约集约用地试点示范省建设,并将旧城镇、旧厂房、旧村庄改造作为推进试点示范省建设的一项重要任务。

  而2009年广东省也形成了一个比较创新的文件——78号文件,即《关于推进“三旧”改造促进节约集约的若干意见》,提出鼓励探索利用社会资金开展“三旧”改造。除鼓励土地权利人自行改造外,对由政府统一组织实施“三旧”改造的,可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作,拆迁费用和合理利润可以作为收(征)地(拆迁)补偿成本从土地出让收入中支付;也可在确定开发建设条件的前提下,由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人。这是广东省大的政策层面上的东西,实际上对整个广东省“三旧”改造工作打开了一扇新大门。

  广东省做的这些试点工作有几个重点值得关注:第一,允许原权益人自己改造或者跟别人合作改造,这一点与现行的大部分政策相比是一个很大的创新;第二,允许在土地出让方式中打破以前招拍挂用地审批的唯一门槛;第三,允许在地价方面制定鼓励政策,吸引社会资本投入更新改造;第四,既然要成片成单元的改造,就不可避免地要划定一些空地,这些小空地就是边角地、夹心地和插花地,我们将这些小空地统筹划入城市更新单元,一并出让给企业统一进行改造;第五,2009年以来,广东省政府制定了专门的政策,包括处置历史用地遗留问题、多种供地方式、地价鼓励、零星用地等六方面政策,全力推进“三旧”改造工作。这些政策调动了基层政府、社区和企业的积极性。

  谭权透露,深圳市正在研究制定《深圳经济特区城市更新条例》,旨在市场化、法制化地推进城市更新,构建市场化条件下的利益平衡机制,努力解决目前普遍存在的拆迁难问题。按照目前的趋势估计,该条例或将成为内地首个以立法形式推动、规范城市更新的范例。

  经验:四大显著特点成就深圳城市更新

  深圳市城市更新工作已经由以前单纯的城中村改造和旧工业区改造进入到全面升级阶段,从局部试点向全面推广,取得了初步成效。

  据谭权介绍,深圳市城市更新有如下特点:

  第一,彻底走市场化道路。

  以往在由政府实施改造的单一模式下,改造的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润,被改造地块的权利人无缘分享土地增值收益,致使改造困难重重。深圳市城市更新则依据广东省“三旧”改造政策,以现代产权制度为基础,合理分配政府、原权利人、开发单位等主体的土地收益,调动各方参与改造的积极性。

  深圳市城市更新“政府引导、市场运作”的方式着实让各利益方实现了共赢。这种方式充分利用深圳市场化发育程度和水平较高的优势,尊重业主权益,通过政策优惠和激励机制,调动各方参与城市更新的主动性和积极性。

  “政府引导、市场运作”关键是要发挥政府在城市更新中的政策制定、规划引导和服务作用,而具体项目的拆迁谈判和实施则以市场力量为主,充分利用市场资源,充分尊重市场主体和原权利人的双向选择。

  大冲村改造就是这方面的典型。2008年7月,大冲村改造项目正式启动后,为落实高新区配套要求,南山区政府牵头编制规划,让旧改按政府设定的方向前进,并组织工作组深入村民家中,宣讲旧改政策,沟通村民利益诉求,争取到绝大多数村民的认可,为旧改签约奠定了坚实基础。作为合作方的华润集团,实力雄厚,旧改项目经验丰富,经过与村集体、村民的平等协商谈判,通过在拆迁补偿方面的议价博弈,最终的补偿方案既充分保障了村民的利益,也体现了市场环境运作下当事各方利益得到均衡保护的原则,为旧改的和谐推进提供了稳定的规则保障。

  第二,独创城市更新单元制度。

  可以说,深圳市已摸索出了一套符合深圳市情的城市更新改造经验,初步形成独具特色的“深圳模式”。在城市更新中,深圳市创设了城市更新单元制度。这一制度突破以宗地和产权划分更新范围的习惯做法,以城市更新单元为基本单位编制规划,充分发挥了对零散用地的整合作用,确保更新单元内的城市基础设施、公共服务实施等公益性项目与经营性项目同步建设,有效实现了市场利益和公共利益的平衡。

  此外,深圳市要求城市更新单元提供不少于15%和3000平方米的用地用于基础设施和公共服务设施建设,这些用地帮助落地学校、医院、公交场站等设施,有效解决了公共配套问题。

  同时,住宅类城市更新项目还要根据所处区位、交通及现状功能,按照不少于住宅总规模的5%—20%的比例配建保障性住房,这一举措则增加了保障性住房的有效供给。据统计,深圳市已获批城市更新项目中,落实建设了中小学60所、幼儿园159所、社康中心131家、公交首末站64个以及建成了一大批公园广场等公共配套,还配建了保障性住房237万平方米、创新型产业用房40万平方米。

  目前,深圳市城市更新已完成计划、规划和用地出让的项目中,原特区外分别占78%、74%和70%,且主要集中在各区中心城区和重点发展片区,其中一批进入实施阶段的大项目,使原特区外土地利用低效、配套设施不全、城市环境落后的局面发生改变。随着项目实施,深圳市城市更新将完善城市公共服务配套,有效提升城市发展质量,对促进特区一体化发挥积极带动作用。

  第三,注重土地权益和利益的平衡。

  深圳市城市更新一直坚持平衡利益、多方共赢的原则:一是公共利益优先,将城市更新与优化人居环境、改善城市面貌、促进产业升级、落实公共设施和基础设施结合起来,促进城市功能和环境品质明显提升。二是明晰产权,保障权益,切实维护原权利人合法权益。深圳市规定必须在所有原权利人百分之百签约的条件下,才能确认市场开发主体,严禁强行拆迁。三是落实广东省“三旧”改造政策,在鼓励企业参与城市更新、加大政策优惠、简化审批程序、加大产业升级扶持力度等方面给予了实实在在的政策支持,极大地调动了企业的积极性。这种原则的引入,使得深圳市城市更新协调了各方利益,达到了更新效益最大化、矛盾最小化,实现了和谐更新。

  这也是为什么近年来土地征收、城中村拆迁过程中出现了一些矛盾,但涉及近千户原村民、7万多暂住人口、拆除总建筑面积100多万平方米、广东省规模最大的大冲村改造项目,在拆迁中却没有出现一起恶性事件的原因所在。在“政府引导、市场运作、股份公司合作参与”的模式下,大冲村旧改成功地协调了多方利益,取得了政府、开发单位、大冲村及广大村民和谐改造、多方共赢的局面。

  据统计,从2004年实施城中村改造至今,深圳市没有出现一例重大恶性信访事件。无论是广东“三旧”改造确立的“市场取向、利益共享、多方共赢”原则,还是深圳市坚持的“平衡利益、多方共赢”,都让拆迁改造这一城市化难题实现了和谐嬗变。

  谭权指出,深圳市城市更新的核心就是利益共享问题,可以从五个层面来考虑:一是确认利益的归属;二是要有利益的增量;三是利益的分配;四是通过制度创新促成利益实现;五是利益的合理调节。

  第四,让老百姓得到实惠。

  深圳市将更新改造作为幸福广东建设的重要内容,针对原特区外城市化水平较低、大量的旧村居住环境较差、城市配套设施缺乏等问题,深圳市、区政府投资对城中村进行系统综合整治,对上千条村进行了村容村貌、市政设施、消防安全、出租屋管理的提升,还吸引社会资金对上百条村进行了拆除重建,通过城市更新,完善了城市基础设施和公共服务设施,改善了城中村面貌,有效推动了特区一体化建设。

  以龙岗区为例,近两年来,龙岗区加大龙岗大道、中心城区的城市更新改造力度,城市环境得到了质的提升,产业转型发展得到了促进,特区一体化建设得到加速推进,龙岗区的道路、学校、医院、文体、商场、酒店等公共配套与服务有了极大改善。

  特区内外的旧工业区、旧商业区、城中村正加快向新兴产业基地和现代化新社区转型,原村集体股份公司的经营效益不断提升,人民群众的生产生活方式也发生了积极转变。京基100已经成为深圳市的新地标,大冲村改造更将彻底改变原村民的生产生活模式。

  谭权最后总结指出,今后我们在城市更新中的努力方向,一是科学安排总量规模,二是重点加大原特区外的发展力度,三是优先推动关乎社会民生和产业发展的项目,四是提高整治类项目的比例,五是鼓励项目成片开发。“未来城市更新由求量向求质转变,规则制定方面将向香港、台湾多加学习,更加注重法制化、市场化方向,规范、有序推动城市更新。”

  (此报道图片由深圳城市更新办蔡淑敏提供) 

录入:李霞 责编:钟欣

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