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对症我国城市病:德国“去中心化”的城镇化发展逻辑
作者: 来源:光明网 添加日期:15年07月20日

        我国处于城镇化进程中,由于一定程度上盲目扩张城市功能、放大城市规模、增大经济总量,以至于超出了城市资源环境承载能力的物理极限,“集中式”城镇化带来的弊端日渐显露:全国大跨度的调水、输电、输气,治污的压力越来越大,交通成本越来越高,水及空气污染问题尤为突出。审视德国的“去中心化”城镇化模式,它通过规划和立法的均衡、资源的二次分布、公共服务可获得性的均衡、行政机构的分散化以及教育分享的多种选择等途径,推动了区域间及城乡间的等值化发展,防止了人口向大城市的过度集中,在城市病防治和经济社会的可持续发展中发挥了关键的作用,至今仍然对社会平衡和正义发挥着正面的作用。因此,从某种意义上可以说,德国“去中心化”模式无疑为正在工业化和城镇化进程中的国家求解“城市病”提供了很好的逻辑经验,值得为我国借鉴。

        去中心化在不同的领域有不同的概念,主要涉及三类不同的内涵:一是城市发展类型和城市规划模式;二是社会管制方式;三是在社会组织高度集中时代的民主进程。“去中心化”属第一类范畴,是指行政资源、社会公共产品和服务的均衡分布和区域城乡同质化的过程,是与城市化进程中的“中心化”或“极化”(即人口和资源向主要大城市集中)相对而言的。

        作为工业化、城镇化较为成功的一个范式,德国的“去中心化”发展模式通过行政资源、社会公共产品和服务的均衡分布和区域城乡同质性原则,削弱了主要大城市的“资源中心”地位,促进了地区平衡以及经济社会与环境的可持续发展,有效地缓解了工业化进程中的“城市病”。我国正处于城镇化快速发展的阶段,能否从德国“去中心化”模式中获取有益的逻辑经验,是值得研究的问题。

        A.德国“去中心化”城镇化发展的特点

        德国城镇化发展的一项重要原则就是“去中心化”、避免城市人口过度集中,同时力求住房供给的机会均等。在这一理念下,德国“去中心化”的特征和优势非常显著:

        一是城市规模小、数量多、分布均衡。德国城市发展总体特征是:单个城市规模小、数量多、星罗棋布地分散在全国,形成均衡发展的城市圈。除了柏林、汉堡等少数城市给人稍嫌拥挤外,绝大多数是环境比较幽静的中小型城市,那里商店、工厂、住宅区分布合理。

        二是行政资源与公共服务的地区间及城乡间等值化分布。德国从战后落后的农业地区发展为经济发达、生态环境宜居地的城镇化格局,不是通过耕地变厂房、农村变城市,人口及资源涌向中心城市的“集中”模式,而是就地城镇化、城乡均衡的“去中心化”发展模式。如德国主要的行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同的地区,而非集中在某一两个大城市。同时,为振兴中小城镇,德国创造各种物质和文化条件,削减城乡和地区差异,满足当地居民合理的工作与生活需要。不管是城镇还是乡村,每个住宅区的设施规划齐全,市场分布均衡,城乡发展没有质的差异。

        B.德国城镇化发展“去中心化”的实现路径

        “去中心化”模式使德国的城镇化有效地缓解了很多工业化国家曾遭遇过的城市病问题。这一模式是通过多元化治理的路径来实现的。

        一是立法的平衡原则。德国去中心化的城镇化发展格局是德国法律和民主政治体制的必然产物,德国宪法第106条规定:“德国应追求区域的平衡发展和共同富裕。”德国农民要进城,只需到市政局登记并且按规定纳税,就可成为城市居民。德国还建立包括社会福利和社会保险、救济等在内的社会保障制度,通过收入再分配达到经济效率与社会平衡的兼顾,进一步削弱地区间和城乡间的差异。由于德国大中小城市之间以及城乡之间的基础设施、工作机会、社会保障、就医等条件几乎无差异,德国小城镇基础设施与大都市实力相当。因此,人们没有进城,或者移入某个大都市的强烈愿望和必要。

        二是行政机构及公共服务设施的“去中心化”分布。德国公共资源及服务基本消除了人口集中涌向大城市的动机。一方面是行政机构分布的“去中心化”:德国的政府行政部门是分散在各个城市的,教育卫生等公共服务设施也均衡分布,每个城市都有著名的高校,每个地区的医院没有大的差异。行政机构和公共设施的去中心化从源头上降低了人口涌向中心城市的必要性。

        三是城市规划的均衡理念。德国推行的地区发展规划力图使地区城乡平衡发展,使城镇建设同经济、社会未来发展的要求相吻合,其中包括:城镇布局的均衡化——使城镇网更加均匀,包括中心城镇、基层小城镇,吸引人口分散和向边缘地区移动,并且辅以住房、交通、文化设施等相应配合。在这一理念主导下,小城镇星罗棋布而功能齐全,城市交通拥堵问题得以缓解。

        四是城镇化住房建设与管理的多元化。住房是城镇化中的一个核心问题,德国城镇化过程中在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主导、多方参与、全面规划、综合治理”的多元化格局,住房问题的系统安排对小城镇的“去中心化”发展起了重要的支撑作用。

        首先,强调移民住房统一规划。城市管理法规规定对城市的扩建、管理,建筑住宅都必须进行统一规划。在建房之前,有关部门还要负责对移民进行调查,考核他们的住房情况,以便纳入住房系统。另外,针对农村移民,德国还提供了大量福利性质的住房,并由市政当局管理。其次,强调政府、企业与协会多方参与。国家、城市和各大企业以及个人从不同的方式参与城市住宅建设,以便达到双方共赢。大企业在工厂周围建造工人住宅区、生活区,就地解决本单位外来移民的居住问题,这种方式既节省上下班往返时间,又减少交通压力。

        C.德国“去中心化”可资借鉴的逻辑经验

        德国的“去中心化”模式有效地缓解了城镇化过程中的城市病以及地区发展的不均衡问题。从制度层面探究其背后的逻辑经验,下述五个方面尤为值得借鉴:

        (一)分散化(多元化)的职业教育引导择业分流 一战时,德国不仅已经建成世界一流大学,同时也建成了最好的技术和商务教育体系。多元化教育体系提供了公民多样化的发展机会,有助于防止对高学历的盲目、无效追求,并引致了择业分流,消除了人口向中心城市和某些热门职业的集聚,从而为小城镇及其企业的发展创造了人力资源条件。

        (二)公共财政制度为区域平衡提供了支持 德国的公共财政渗透着浓厚的均衡理念,其中之一便是以人为本的转移支付原则,即根据各个地方实际社会发展的需要进行转移支付,尤其是在所谓的穷州和富州之间能够直接进行转移支付,不经过中央政府。这种措施有力地推动了区域、城乡及全社会的平衡发展,为去中心化的城镇化提供了财政支持。

        (三)多层治理机制为去中心化发展提供制度支撑 多层治理是德国社会平衡和去中心化实现的一个关键要素。它既包括了纵向的,不同层级之间的自上而下的传导过程,以及自下而上的比较顺畅的反馈过程;还包括了横向的各方利益相关者之间的沟通和协调过程。这种多层多维的协调机制尽管会带来速度损失,但是由于它所提供的充分争论和沟通则在很大程度上保证了政策的可操作性和民众的可接受性,并且有助于解决政策的负外部性(如政策引起了利益各方的不公允),最大限度地实现资源和公共产品与服务的均衡分布,最大可能地减少因政策失误引致的社会正义损害,为去中心化的实现提供了关键的制度基础。

        (四)住房供给的多方参与和房地产国家调控为城镇化提供了基础 德国城市住房建设和管理的多元化格局,以及作为德国房地产市场典型特征的“重租轻购两端控制”对小城镇的“去中心化”发展起了重要的支撑作用。在供给端,政府补贴开发房地产,对租金有严格的控制,同时严禁出售,这就杜绝了大量房产集中在少数群体手中的纰漏;在需求端,政府通过各种方式提供租房补贴,补贴对象严格地限制于应该依法有资格接受补贴的人,而不是与权力挂钩。稳定的住房保障为去中心化的城镇化发展提供了强大的物质基础。

        (五)区域城乡等值化发展政策帮助振兴中小城镇 德国从立法、规划、资源分配、职业教育到治理机制,从不同角度、多种措施创造各种物质和文化条件,满足当地居民合理的工作与生活需要,推动不同区域之间以及城乡之间的无差异化发展(等值化发展),使得不同区域之间,以及城乡之间的吸引力相当,从而缓释了资源和人口向中心城市的集中,促进了城镇化发展的去中心化趋势。

        (蒋尉,中国社科院副研究员;徐杰,国家行政学院经济部教授)

录入:李霞 责编:钟欣

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