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解析农民就近城镇化的“福洪样本”
作者:姚树荣  周毓君 来源:中国经济时报 添加日期:16年06月27日

  探索农民就近城镇化的市场路径

  学者观察

  “福洪样本”的价值在于为农民就近城镇化探索了一条可行的市场化路径,将“人口迁移、土地指标配置、基建资金投入和产业发展相挂钩”,通过适度规模的人口集聚和土地发展权的保留创造了产业发展的关键条件,“就近”集中居住又为农民提供了一个缓冲带,使之可以逐渐适应城镇的生活方式和思想观念,从身体、心理和劳动技能等各方面逐步融入城镇,实现了农民挣钱顾家两不误的梦想,体现了新型城镇化“以人为本”的核心要求。

  引导1亿农民在中西部地区就近城镇化,让他们挣钱顾家两不误,是新型城镇化的核心要义之一,也是我国理论与实践面临的一项新课题。当前,地方政府促进农民就近城镇化,主要是通过实施城乡建设用地增减挂钩项目,建设美丽新村,让农民在不转变身份的情况下享受到与城镇居民基本同质的生活。这种模式虽然尊重了农民意愿,改善了农民居住环境,但因节余的建设用地指标被调剂到其他城镇使用,当地失去了发展空间,农村青壮年劳动力依然被迫远赴沿海城市务工,新的美丽“空心村”、“富庙穷和尚”(住房很好但主人依然贫穷)现象不容忽视。2011年以来,成都市青白江区福洪镇探索了一种农民就近城镇化的新模式,取得了较好的经济社会效果。

  “福洪样本”介绍

  福洪镇,地处成都市龙泉山旅游区腹地,临近成南高速等交通干道,距成都市中心城区19公里,处于成都半小时经济圈内。全镇幅员面积39.36平方公里,辖9个村131个村民小组,人口29097人,其中场镇人口3000人。虽然有比较优越的资源禀赋及交通和区位优势,但到2011年福洪镇依然是典型的纯农业乡镇,农民人均纯收入只有4000元,属于全区经济比较落后的乡镇之一。

  为了改变这种落后状况,在政府的支持和引导下,2011年四川和盛公司创造性地将“人地挂钩”(即地随人走,人迁徙到哪里,土地指标就配置在哪里)的理念与城乡建设用地增减挂钩(即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩)的运作思路相结合,与福洪镇先锋村的农民群众经过平等协商,达成了集体建设用地整理与农民集中建房的投资协议(当地政府称为“农民集中建房整理项目”),即依据乡镇土地利用总体规划、城乡建设规划、土地整治规划等相关规划,在农民自愿的基础上对其原有破旧住房及宅基地进行拆除和复垦还耕,并到所属场镇上集中修建住房,节余的建设用地指标主要配置在场镇附近发展二、三产业使用,建设用地指标的交易和使用收益用于弥补企业的投资成本及取得合理投资回报。

  整个项目实施分为四个阶段。

  一是签订投资协议阶段。在当地政府的支持和引导下,四川和盛公司进村入户进行摸底调查,并详细解说政策规定与补偿安置等老百姓关心的各种问题,取得农民群众的广泛支持,签订投资协议。

  二是规划设计方案确定阶段。在掌握资源状况与农民意愿基础上,四川和盛公司制定了规划设计方案和补偿安置标准,住房安置分为本村就地安置和场镇就近安置两种类型,住房修建分为统规统建和统规自建两种方式,住房安置标准按照人均建筑面积35平方米进行,另对旧房拆除与宅基地复垦也给予相应的补偿与搬迁奖励。

  三是项目立项、实施与验收阶段。依据规划设计方案与补偿安置标准,先锋村选择不参与的150户500人,选择在本村集中居住的66户204人,选择到场镇集中居住的651户2134人,参与率达到82%以上。据此,四川和盛公司编制项目、依法报批并组织实施。新房建设竣工后,农民入住新居,完成旧房拆除与宅基地复垦还耕,申请政府有关部门开展房屋质量与复垦还耕验收。

  四是产业运营与投资回收阶段。在整个项目实施中,四川和盛公司共投入资金1.59亿元,节余集体建设用地指标560余亩。接下来,公司需要完成土地指标落地,启动产业招商工作,通过农民集中居住区底楼商铺的租售经营,以及引入企业开发使用集体经营性建设用地等途径逐步收回投资成本并取得合理投资回报。

  通过项目实施,福洪镇的经济社会发展成效初显。

  一是农民福利水平明显提高。项目实施前农民房屋结构基本上为土坯、土木、砖木和砖混结构,而项目实施后农民房屋都变为框架结构;自来水、天然气、数字电视(含网络)的普及率也由项目实施前的0.72%、0、10.07%提升到99.28%、98.55%、94.20%;基础设施建设使城镇面貌明显改观,为农民提供了更干净舒适的生活环境;图书室、文化广场、社区公约等公共服务和精神文化建设则丰富了农民的精神文化生活,提高了农民的文化素质和道德修养,不仅使农民身体进城,而且使农民生活习惯进城、心理进城、劳动技能进城。

  二是产业结构实现优化升级。项目实施后,福洪镇先后引进东方工艺美术、多多食品等多家劳动密集型企业入驻。带动社会投资10多亿元,其中成都明湖农业科技有限公司投资7.5亿元,规模流转4000亩农用地打造“明湖现代生态农业产业园”;四川福茂源农业开发有限公司投资2.5亿元,规模流转3000亩农用地打造“福洪杏种苗基地”。随着产业结构的优化升级,农民的就业和增收渠道进一步拓宽,包括自营餐饮、娱乐、小卖铺,受聘到酒店、农家乐、农业种养殖企业等,还吸引了部分农民工返乡创业就业,福洪镇也正从一个纯农业乡镇演进为一、二、三产业融合发展的特色小镇,2015年福洪镇农民人均纯收入达到17018元。

  三是城乡用地布局更加合理。通过集体建设用地整理,进一步优化了城乡建设用地布局,在农民集中居住区底楼配套商铺46686平方米,在农民集中居住区周边规划配套了以劳动密集型企业需求为主的集体经营性建设用地50亩,不仅方便了农民群众的生产生活,而且建设相对集中,布局紧凑完整,提高了土地利用效率。由于城镇的人口集聚、产业发展、面貌改善和功能提升,福洪镇在2016年被评选为成都市优先发展重点小城镇。

  “福洪样本”的创新价值

  与农民就近城镇化的“增减挂钩”模式相比较,“福洪样本”在制度创新层面具有三个方面的价值:

  第一,企业主导的城镇化。改变以往城镇化中政府主导和唱主角的做法,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是“福洪样本”的关键。在项目实施过程中,始终坚持农民主体、自主决策、民主议事的原则,农民集体经济组织作为市场主体直接与企业谈判协商,进行合约交易,政府则在规划制定、制度设计、公共服务、社会管理等方面提供服务,为二者的交易搭建平台、创造环境。由于剥离了政府的行政干预,企业只能依靠经济手段激励农民搬迁,农民的真实意愿能够得到更好表达,不参与集中居住可以,在本村集中居住可以,到场镇集中居住也可以。这种市场化的运行机制不仅能够最大限度地满足农民的利益诉求,奠定农民维权的制度基础,而且能够激发民间资本投资农村的积极性,从而减轻地方政府的财政负担,助力政府职能的转变。

  第二,土地发展权的保留。产业支撑是城镇化的重要基础,而产业用地是产业发展的基础要素。福洪镇创造性地将人地挂钩的理念与城乡建设用地增减挂钩的运作思路相结合,通过拆旧建新和土地综合整治,实现了改善农民居住环境、节约高效利用土地、优化建设用地布局的目的。同时,它没有按“增减挂钩”的做法把节余的建设用地指标全部调剂到其他城镇使用,而是用于本乡镇产业发展。其中,按照人均占地50—70平方米的标准配置农民集中建房占地指标,5%的指标免费划给当地农民集体用于发展壮大集体经济,剩余建设用地指标落地场镇附近用于发展商贸、旅游、农副产品加工等产业。这样,通过一、二、三产业的融合发展形成产业支撑,实现产业与城镇一体化发展,不仅可以增强城镇的经济集聚和辐射能力,而且可以拓宽农民的就业创业渠道,实现农民挣钱顾家两不误。

  第三,适度规模的集聚。人口集聚引起经济集聚,经济集聚反过来推动人口集聚,这是城镇化的动力机制。集聚只有达到一定规模后,工商业活动和基本的公共服务才具有单位地理空间上的规模收益递增效应。当前,各地政府热衷于通过“增减挂钩”模式建设美丽新村,实现农民就地城镇化。但由于农民集中居住区通常选址在原村庄内部,人口集聚规模过小,导致产业发展的基础比较薄弱,加之没有预留建设用地指标,当地只能从事农业生产活动,经济效益低,青壮年劳动力为了生计还是要远赴沿海城市务工,因此花费巨大代价建成的美丽新村依然是“空心村”,住房虽好但主人依然贫穷。而如果忽视农民的承受能力,将其集中安置在大城市周边,就可能因生产生活方式和思想观念等问题使其难以真正融入城市,引致一系列社会矛盾冲突。因此,农民迁移半径与集中程度的选择十分重要。福洪镇摒弃了在单个村庄内部的整理集中,而是在镇域范围内跨村进行集中建房整理项目,在遵循农民意愿的前提下鼓励农民向场镇集中,最终实现了农民在场镇的适度集聚,既避免了新农村建设中人口集聚规模过小、产业难以发展起来的弊端,又避免了在大城市周边集聚难以融入的问题,满足了农民对土地天生的依赖感,带动了生产要素的空间集聚,增强了产业发展的后劲,提升了公共服务的共享性。

  启示与意义

  “福洪样本”的价值在于为农民就近城镇化探索了一条可行的市场化路径,将“人口迁移、土地指标配置、基建资金投入和产业发展相挂钩”,通过适度规模的人口集聚和土地发展权的保留创造了产业发展的关键条件,“就近”集中居住又为农民提供了一个缓冲带,使之可以逐渐适应城镇的生活方式和思想观念,从身体、心理和劳动技能等各方面逐步融入城镇,实现了农民挣钱顾家两不误的梦想,体现了新型城镇化“以人为本”的核心要求。但需要强调的是,“福洪样本”提供的只是一种可以借鉴的经验而不是必须照搬的范式。因为,只有在那些具有较好区位优势或资源禀赋的乡镇,才有发展产业的基础,才有对建设用地指标的需求,才可能吸引民间资本投资。

  (作者单位:四川大学经济学院)

录入:李霞 责编:钟欣

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