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案例:哥伦比亚角对我国保障房建设的启示
作者:马秀莲 来源:中国经济新闻网 添加日期:12年01月11日

  ——美国公共住房案例述评
    
  哥伦比亚角的衰败
  
  哥伦比亚角的衰败过程,为社区可持续发展提供了一个很好的反面案例。项目新建之初基础设施缺失严重,如在荒无人烟的孤岛上建公共住房;只建房子,不建社区;等等。但这并未影响始建初期管理者和住户建设和谐社区的努力——如居民们开展最干净大楼或楼层竞赛,还组织了“母亲俱乐部”,给大家提供了很多欢乐空间。但是,随着时间的推移,由于严重的基础设施不足,社区精神一点一点地被销蚀掉,哥伦比亚角最终不可避免地走向了衰败。
  
  其实,早在哥伦比亚角兴建之初,人们对社区基础设施严重缺失不利于社区可持续发展这一点,就有所认识。建筑与城市规划企业GlaserandGray,以及后来的波士顿城市规划委员,都曾明确警告过,要建的是一个社区,不只是公共住房;而且哥伦比亚角位置隔绝,所有的基础设施都必须靠自己提供。但是这些警告都被忽略了。
  
  这背后有两个直接原因:一是“避免与私有市场竞争”原则;二是缺乏资金支持。
  
  “避免与私有市场竞争”原则是1937年美国政府首次对公共住房进行立法时做出的妥协。为了避免与私人市场竞争,公共住房通常是偏离主流市场的住宅类型,很容易被辨认出来;与市场房屋相比,其质量是差的,材质是差的,几乎没有什么装饰和配套的便利设施;而且公共住房住户的收入,要远低于能在私人市场上购买住房的最低收入标准。
  
  缺乏资金支持则进一步加剧了对公共住房质量的妥协。1937年公共住房法规定,美国公共住房由联邦政府出钱、地方政府建造(地方住房管理局为建设公共住房发行债券,本息由联邦政府支付)。住房法同时规定了项目最高开发费用,如在人口不少于50万的城市,每个住房单元需5000美元,或者每个房间需1250美元。公共住房的造价、质量标准都明显比同时期公共工程局开发的政府性住房差很多。
  
  从根本上讲,这是因为公共住房被定位为“私人市场之补充”。在这一剩余模式下,国家按照远低于市场的标准建造公共住房,以作为市场之补充而与之非竞争,结果导致基础设施严重缺失,为后来的社区衰败埋下了隐患。
  
  美国早期的公共住房为“被淹没的中产阶级”而建,他们是因不可控因素(如经济萧条)临时出现经济困难、在市场上买不起房的勤劳的工薪家庭。但是随着时间的推移,“被淹没的中产阶级”得到了解救——很多家庭在联邦住房管理局提供的房贷保险帮助下,购买了住房,公共住房变成了一个城市最贫困人群的最后容身之地。哥伦比亚角就是这样。
  
  对于社区发展而言,贫困集聚的危害是:一、它使社区失去了好的学习典范;二、它使相互之间缺乏可资借用的资源。社区的社会问题会因此进一步加剧。缺乏相互之间的资源借用,居民失业率会越来越高。高失业率、贫困加剧、缺乏榜样的力量和道德的引领,会直接导致犯罪率的增加。这将进一步影响下一代的教育和成长环境,最后出现失业和犯罪的代际传递。
  
  经历了这个过程,哥伦比亚角不得不进行改造。改造先从完善基础设施入手,然后再进行“社会修复”,重新培养社区的志愿、合作精神。港口角是一个景观优美、配套完善的中产阶级社区。包括400个永久性的低收入住房单元和873个面向中产阶级的市场价位住房单元。低收入者的住房均匀分布其间,外观上与向中产阶级出租的市场性住房没有区别,租金不足部分由政府补贴。
  
  改造实现了两个关键性变革:
  
  一是按中产阶级的标准(或者说是主流市场标准),而非远低于市场水平的标准建造低收入者住房。即政府要为穷人提供住房,但是住房质量不能比市场水平差。
  
  二是分散穷人,实行混居。改造前的哥伦比亚角有1500户低收入家庭,改造后的港口角降低到400户,与社区内中等收入家庭比例是1∶2。美国1998年的住房法也规定,租户收入中低于该地区平均收入30%(即贫困线)的家庭不得超过40%,也是为了不让穷人太集中。为促进混居,港口角采用由政府补贴私人建混合收入小区,然后再补贴公共住房住户租金不足部分。上世纪80年代以后,由于美国住房供给不足已不是最突出的问题,政府鼓励低收入者拿住房券到中产阶级社区去租房,以实现混居模式。
  
  值得一提的是,在这一过程中,治理模式也发生了改变,即从国家包建包管,到政府、企业和居民三方治理的转变,尤其是重心从政府向开发商的偏移。虽然在住房短缺时代,政府为低收入群体提供公共住房责无旁贷,但是,哥伦比亚角在后来的发展中,先后遭遇了资金危机和租户运动对管理权威的挑战,质疑了政府大包大揽这一模式的可持续性。而新治理模式重心向开发商偏移,其前提是混合收入社区建设——有800户市场性住房可以出租获利,使开发商有动力、也必须将另外的400户低收入住房治理好。
  
  哥伦比亚角治理对中国的借鉴
  
  哥伦比亚角的演变过程,是美国公共住房约半个世纪历史的一个缩影。它对我国保障房社区可持续发展有四点启示:
  
  第一、我国保障房社区的可持续发展,需要完善基础设施的支撑。完善的基础设施与和谐的社区关系,是社区可持续发展的两个方面。好的基础设施更是社区可持续发展的前提,基础设施不足会销蚀社区精神。
  
  第二、应按照不低于市场水平的标准提供公共住房。美国在这方面走过的弯路值得我们借鉴。由于公共住房的剩余福利性质,及“避免与私人市场竞争”原则,最初政府按照远低于市场的标准提供公共住房,结果社区衰败,甚至蜕化成了贫民窟。后来进行改造——包括哥伦比亚角的改造,以及1992年开始实行的“希望六”计划,虽然没有改变公共住房的剩余福利性质,但是提供的是市场水准的好房子。
  
  目前我国保障房建设存在社区基础设施不足的隐患。就总体住房政策而言,也是政府鼓励居民到市场上去买或租房,余者政府保障(以廉租房、公租房等形式)。但是在“保”的过程中,政府又有很多考虑:一是舍不得拿出好地,免得影响土地收入;二是不能过多打击房价,否则同样影响土地收入和财政收入;三是担心如果保障性住房太好了,保障者就赖上政府不走了,成了政府负担。此外还有时间紧、任务重(今年底开工1000万套)和资金不足(地方政府认为中央补贴较少)的双重压力。这些都会导致政府按照低于市场的标准提供保障性住房,在选址、住房面积、建造质量、配套设施等各方面做出妥协。
  
  第三、采用混居,避免贫困集聚。美国公共住房历史上最大的教训之一,就是把穷人都集聚到一起。美国当时旨在帮助“被淹没的中产阶级”,但大规模建造的公共住房,后来变成了城市最贫困群体的收容所,有一些进而蜕化成了贫民窟。后来对于公共住房的改造,主旨也是降低贫困的集中度,主要手段是混居,包括建立小规模的混合收入社区,给低收入者发放住房券,鼓励他们到中产阶级社区去租房,等等。
  
  我国现在的公租房,也是为“淹没的中产阶级”而建。如果在基础设施缺失的地方,大规模集中连片地建,住房质量和小区环境又差,那么终有一天其中更优秀的人都搬走了,社区蜕化就很难避免。因此,我国的公租房,即使能够按市场水准提供,也应避免在一个地方高密度集中地建,使低收入人群过于集中。最好的办法是在商品房小区中配建,从而使不同的收入群体居住在一起。混居有利于中低收入群体享用为高收入者提供的社区基础设施以及借用高收入者的社会资源,能够在一定程度上消弭群体之间的地理和心理距离,避免群体间更广泛的社会隔离。
  
  第四、让更多的主体参与。目前我国大规模启动保障房建设,说明政府重新开始承担起它在住房提供方面原本缺失的福利责任。从理论上来讲,政府只做市场不愿意做或者做不了的事情,否则就让市场去做,因为它会更有效率。就保障房的建设和管理而言,也是如此。如果也能找到一套有效机制,让开发商像哥伦比亚角再开发中的CMJ公司一样,在政府的支持下,积极参与到包含保障房的混合收入社区的建设和管理中去,将会提高我国保障房建设的效率和社区发展可持续性。
  
  (作者单位:国家行政学院)

录入:李霞 责编:钟欣

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