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城乡统筹发展中统一住房保障体系的建设
作者:吕  萍      甄  辉 来源:《城市发展研究》 添加日期:11年01月24日

  1引言

  城乡统筹发展为我国住房保障制度的建设提出了新的命题,如何针对现有城镇和农村的不同住房和住房保障状况,逐步建立起统一的住房保障体系不仅利于完善城镇和农村现有的住房保障体系建设,也有利于解决农民工进城等人口流动带来的城乡住房格局变化产生的新的矛盾。本文旨在通过对我国现有城乡住房状况和住房保障体系运行和存在问题的分析,并以解决乡-城人口流动的典型代表农民工住房问题为切入点,探讨建立城乡统一住房保障体系的设想和可能的途径。

  2现行城乡住房及其保障状况与问题

  2.1住房及住房保障状况

  我国城市商品房建设量一直保持在比较高的水平,然而保障性住房的建设情况却不容乐观。如北京市1999年以来,除了1999年一年以外,每年的商品房建设量都在1000万平方米以上,最高的2005年达到2800万平方米。相比较,经济适用住房的建设量则只有商品房建设量的10~17%。而从北京市住房的投资量来看,住房建设投资量是持续增加的,从1999年的200亿元直到2007年的逼近1000亿元,直线增加,到2008年略有所减少。相比之下,经济适用住房投资的总量变化不大,且占商品房投资的比例基本上是呈现下降的趋势,从2000年的13%直下降到2007年的3%。

  在城乡整体居住面积和居住水平得到提升的同时,城市低收入群体的住房状况仍不容忽视。城市低收入群体主要涉及两大类人群,一个是原城市居民中生活困难且住房条件差的人群,主要是城市低保户或其他人员;另一个流入城市的外来打工者,其中又以农民工阶层为主,而这个人群又是一个逐渐增大的需要特别关注的群体。原城市部分低收入居民的住房状况始终不容乐观。按照北京市20%低收入户的人均可支配收入的统计结果,2007年仅为10435元,不到当年平均人均可支配收入的50%。2007年北京市低保家庭的住房调查结果显示,人均住房使用面积低于7.5平方米的,符合申请廉租住房补贴申请条件的低保家庭还有近2万户。农民工正在成为城市中的一个特殊的、庞大的群体,他们为城市工作和奉献,然而他们却远离真正的城市生活。根据国家统计局农调队的抽样调查结果,2004年我国农村外出务工人员为1.2亿。据湖南、四川和河南三省的抽样调查,农民工实际劳动时间超过城镇职工的50%,但月平均收入不到城镇职工平均工资的60%,实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4,在城市中相对极低的收入水平,使农民工难以靠自身的力量解决住房问题。据上海、深圳、重庆、北京、广州等城市抽样后综合分析,务工人员自行租房或用人单位提供住房的比例超过90%,自购房的不足5%,投靠亲友等其他方式解决住房的约占5%。在城乡居住面积得到不断提高的情况下,农村的居住质量和环境也不容忽视。从北京市农村居住房屋建筑类型上来看,居住房屋以楼房和平房为主,其中居住楼房的户数不到10%。从全市农村的基础设施建设情况来看,生活污水集中收集管网系统设置很低,只有16.31%。水冲式厕所使用率很低,只有24.15%。村内垃圾封闭存放率较低,只有59.50%,而且分布很不平衡,远郊区县的拥有率较低。

  2.2反映出的问题

  从城乡住房现状来看,不难发现城乡住房及其保障还存在许多问题。主要表现为:

  2.2.1住房闲置和住房困难同时存在

  住房闲置和住房困难可以具体化为以下几个方面,住房的结构性闲置和结构性困难、农村相对闲置和城市相对困难、远郊相对闲置和近郊相对困难、农村住房闲置和农村居住质量困难等。其中,住房结构性闲置和结构性困难是主要的和影响较大的问题,也是迫切需要研究和解决的问题。从供给方面来看,近几年来,我国住房结构等问题导致的住房空置率始终都维持在一个较高的水平。以北京市为例,2003年以来商品房空置率一直在1000万平方米以上,占到当年商品房竣工数量的50%以上。形成了,一方面是市场加大供应量以满足不断增长的市场需求,另一方面是已经建成的商品房没有能够进入市场,反差十分强烈。

  

 

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  从需求方面来看,多年来尽管房价上涨较快,但随着社会经济的发展,居民收入也呈现快速的上涨趋势,然而按照房价收入比的合理标准核算,居民住房消费能力的增加还是有现的。按照家庭收入的6倍核算购买力,1998年北京市城镇居民每户仅有能力购得当年平均房价水平住房30平方米(人均10平方米),到2007年则能够购得当年平均房价水平的42平方米(人均12平方米)。两者相比,尽管购买力是得到提高的,但是仍然难以维持达到城镇住房平均水平,所以房价相对收入水平仍是偏高的,对于相当部分想扩大住房或者改善住房条件的居民来说还是困难的。住房空置和住房购买能力低是典型的结构性空置和结构性困难的表现。

  而按照地域分布,表现出的城市与农村、近郊与远郊住房相对困难和闲置问题也是非常突出的,特别是随着乡-城人口流动规模的增加,城市住房相对紧张、农村相对宽松的状况会更加明显。

  与城市住房状况相比,农村住房困难主要表现在居住环境和质量上,即由于农村基础设施、公共设施和住房配套设施相对落后导致的住房质量低下等问题。这也是农村普遍存在的共性问题。

  2.2.2居住人口变化与住房建设增加不匹配

  城市人口增长数量和城市每年新增的商品房面积相比,可以用于衡量住房需求变化与住房供给变化之间的关系。从1998年到2007年之间,北京市新增户籍人口人均竣工面积最高达到700多平方米,新增常住人口人均竣工面积最低也是50平方米。所以,如果不考虑其他因素的话,城市住房供给应该是大于需求的,或者说住房面积的增加要大于常住人口数量的增加。如此推算,一方面,按照住房过滤模型分析,当城市常住人口不断享受源源不断新房的同时,也在不断退出旧房,且这些旧房为外来务工人员提供了不断的房源;另一方面,也反映出外来人口流入可能是造成城市住房紧张的重要原因。

  从农村人口和居住面的情况来看,人口数量增加不大,甚至略有下降,但是人均居住面积却一直在增加。参见下图2,从1997年到2004年我国乡村总人口数在呈现下降趋势,但人均农村居民点面积却是上升的,一定程度上能够反映出农村住宅面积可能存在的空置或闲置情况。

  

 

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  2.2.3异地购房和居住的趋势趋升

  近年来,城-城、城-乡流动人口的变化等,导致的异地购房和异地居住的现象有所增加。数据显示,在北京市(不包括四个内城区)居住的外来人口已经达到45.52%。在近郊几个区已经达到60%以上,在远郊区最低也接近10%。由于区位和租价等因素,这些人多数是租住在性价比较高的郊区农民住房。一般情况,租住在郊区的外来人口的居住条件较差,从租住面积来看各区县中最低的仅为5平方米,最高为21平方米。

  从以上分析可见,城、乡住房及其保障均不同程度存在问题,且从动态角度来看,不是常住人口,而是流动人口已经成为城乡住房体系所面临的更大的问题和挑战。

  3导致城乡住房保障问题的原因分析

  我国城乡二元结构是导致现实城乡住房问题的主要原因,其中除了长期存在的二元结构形成的城乡收入差距以外,更主要的是这种社会经济结构决定的住房制度和土地流转制度的不同。

  3.1城乡住房制度差异

  改革开放以后,城市住房制度逐步实施的是市场化的商品房制度与保障性的经济适用住房、廉租房等制度,高收入和中高收入人群通过市场解决住房问题,中低收入、低收入人群借助住房保障体系解决住房问题。

  同时,城市住房保障体系严格限定只有城市居民(有当地城市户口)才能享受和适用相关的保障性住房的规定。国家2007年出台的《经济适用住房管理办法》规定的经济适用住房的购买条件是:具有当地城镇户口。因此,外来务工人员要首先申请解决户口问题,才能再申请解决保障性住房问题。而这个条件对于外来的农民工来讲,几乎是不可能的。

  农村住宅制度是按照以户为单位向村集体申请宅基地,个人利用宅基地进行住房建设为内容构成的。有条件申请宅基地的必须是本村集体的村民,每户可以申请宅基地的标准是各地根据实际情况明确进行规定的。目前,多数地区的做法是实行无偿使用,且宅基地可以被继承。另外,由于缺少对宅基地流转和退出的规定,也缺少相应的管理办法和有效运行机制等,使农村住房空置或闲置问题大量出现。这种状况不仅加大了土地和住房资源的浪费,也束缚了农民外出发展的能力。

  3.2城乡土地流动障碍

  3.2.1城乡土地市场分割

  我国城市土地市场起步较早,经过近30年的发展和完善,土地交易逐渐从无序到有序,市场价格和市场机制等逐渐形成,并发挥着越来越重要的作用。其一,土地出让和转让制度不断完善,土地出让的市场化程度不断提高,土地出让和转让价格的形成机制越趋成熟,土地交易市场的信息越加公开透明。其二,土地税收和金融等政策体系不断完善,对土地交易的调控作用初步形成,一定程度上平易了土地的市场波动幅度。

  农村土地市场涉及农用地流转市场和集体建设用地流转市场两个方面。相对城市土地市场而言,这两个都一定程度受到限制。农用地流转主要涉及到农地承包经营权的交易和重组,目前在许多地区均通过成立农业合作社的方式进行,其流转租金和价格依据双方的协商并考虑市场交易情况确定。集体建设用地的流转在多数地区是受到限制的,特别是进入城市建设用地的市场更是被禁止的。

  城市与农村两个土地市场之间的交流的主要合法方式是土地征收,除此之外一些地方还允许集体建设用地进入土地市场进行流转。城乡两个市场几近完全的封闭的制度规定,并不一定有利于城乡经济的长远发展。

  3.2.2城乡土地管理差异

  我国施行的是统一的土地管理制度,但是由于城乡土地所有权和权利配置体系不同,以及城乡土地市场发展程度的不同等原因,城市和农村土地管理的实质内容和方式还是不同的。城市土地供应计划由政府统一制定和实施,城市土地的一级市场由政府统一控制和垄断,城市土地的开发和利用要严格按照城市规划的规定进行。

  农村土地尚没有明确的土地供应计划,农用土地由集体与农产签订使用承包合同确定,集体建设用地由集体用地单位申请并得到相关部门批准以后,由集体与使用者签订合同确定。

  建设用地市场巨大开发利益的诱惑和驱动,加上农村建设用地管理的相对宽松,过度农地转非农地、以及过度的农村的建设用地的开发和利用、以及农村建设用地的大量入市成为必然的结果。众所周知的“小产权房”就是这种制度的产物。

  4统一城乡住房保障体系的建设构想

  4.1构想原则

  随着城市化和城镇化发展进程的加快,流动人口已经成为城乡住房体系所面临的更大的问题和挑战,以解决流动人口中农民工的住房问题为切入点,对于推动城乡住房保障制度建设、逐步构建统一住房保障体系具有重要意义。

  4.1.1利于稳定和促进城乡社会经济发展

  城乡住房保障体系的建设有赖于城乡土地和住房管理体制的统一和融合,也有赖于城乡房地产市场分割状态的打破。在城乡发展逐渐融合的背景下,城乡住房保障体系的统筹发展应该是一个双赢举措。统筹考虑城乡住房保障体系,有序和动态地调整人口流动与建设用地和住房资源配置的关系,不仅会促进城市社会经济的发展,也有利于农村社会经济的发展。

  4.1.2符合我国城市化和城镇化的发展方向

  城市扩张和发展的城市化进程以及农村建设和发展的城镇化进程的目标和方向是一致的,都可以概括为更为有效和合理的利用土地等资源,并能够可持续的获得更大的产出和效益。统筹考虑城乡住房保障体系的建设,将有利于减少城市化和城镇化的成本,促进两化的共同建设。

  4.1.3促进城乡居民生活水平的提高

  外来人口涌入城市,农民工进城务工是城市化发展的必然。农民工做为城市新移民,或做为第三种人口形态已是客观现实,解决这一部分外来人口住房问题、解决农民工住房问题,已经不是一个孤立的和暂时的问题。统筹考虑城乡住房保障体系,在城市住房保障体系统筹考虑这部分人群的住房问题,不仅不会减少城市居民即得利益的损失,也会为城市发展和新农村建设创造更多的空间和节省一定的资源。

  4.2城乡住房保障体系架构

  4.2.1扩大城镇住房保障层面,建设全方位的城镇住房保障体系

  根据城乡统筹发展的需要,在主要关注常住人口住房的同时,也要将流动人口加以考虑,将农民工逐步地、有区别地纳入城镇住房保障体系。考虑农民工的住房需求特点,考虑建立永久性与零时性相结合、一般性与特殊性相结合等不同层面的住房保障体系。将部分农民工纳入城镇住房保障体系,有条件的、永久的解决和改善这部分群体的住房问题,为那些已经长期居住在城市或有愿望居住在城市的农民工创造条件和机会。这部分外来务工人员的住房问题的解决,一方面满足了城乡劳动力供求的调整和均衡,另一方面适应了城市化和城镇化发展的要求。临时性住房主要满足流动性强、短期逗留城市的部分农民工的住房问题。这部分外来务工人员住房的解决,可以改善工人的生活状况,同时也提高了城市的卫生和环境水平,并实现“以房管人”,推动城市流动人口这一顽疾的处理。农民工是城市中的特殊群体,解决农民工的住房问题不仅要依赖于城市既有的一般性的住房保障和住房市场体系,也要探索建立补充性的特殊的住房保障方式,如有些城市兴建的农民工租赁住房的,就不失为一种针对性强且重要的补充方式。

  4.2.2拓展统筹发展的思路,构建适应城乡发展的城镇住房保障体系

  根据城市化发展水平和发展战略规划,结合农民工的特点,建立针对包括区分本市区与外市区、本省区与外省区等适应不同来源地的农民工的住房保障体系。一方面,来源地不同的农民工不仅具有明显的地域特征,如由当地经济和社会发展水平影响的收入水平和受教育程度等等,这些特征会左右其进城务工的目的,并影响其在城市生活的方法和态度,包括住房的选择和要求。另一方面,对于城市政府,解决当地农民工务工和住房问题,不仅是解决农民工的事宜,也是城乡统筹整体发展的目标。因此,针对农民工来源不同,适当采取包括住房供给方式或补贴方式等内外区别的政策,不仅将有利于解决农民工的住房问题,也会促进城乡建设的统筹发展。

  4.2.3结合城镇化的建设,构建规范化的农村住房保障体系

  结合城乡统筹发展和城镇化建设,考虑农村住房的特点,在完善和坚持现有农村宅基地和农村住宅管理办法的同时,充分考虑农村人口的流动状况和趋势,逐步建立宅基地和农村住房的可流转制度,最大限度实现农民所持有资产的经济价值,使能够在满足农民住房数量需求的条件下,不断改善住房及其居住环境的质量。

  4.2.4逐步消除城乡发展差距,最终建立统一城乡的住房保障体系

  随着城乡统筹发展进程的推进,统筹考虑城乡住房制度和住房保障制度的完善和建设,是最终解决现有矛盾的途径。城乡二元结构导致的城乡分割状况的逐渐消融,土地和住房制度的一体化和统一建设,对于城市和农村社会经济发展是一个双赢的结果;城乡住房制度和保障制度的统筹建设和发展,也将利于解决城市化和城镇化发展过程中人口流动对已有制度状况和结构冲击产生的矛盾。

  4.3运行机制

  城乡统一的住房和住房保障制度的构建,不仅要依靠国家和政府的努力,也要有社会和民众的积极参与。同时,统筹发展城乡住房和住房保障制度,也是一个长期的过程,需要建立可持续的运行和发展机制。

  第一,利用城镇发展效益最大化利益机制,调动政府提供保障住房的积极性;

  从制度的成本效益分析,目前城乡分割的住房制度,尤其是城市相对‘封闭’,‘排外’的住房管理体制,在短期衡量是节省了资金成本,但是长期比较却要支付更为巨大的社会和环境成本,并最终损失了效益。因此,唤醒政府长远和统筹考虑住房问题,并将城市发展的长期效益与政绩挂钩,通过建立奖惩机制,充分调动和发挥政府的积极作用。

  第二,利用个人财产价值实现的经济机制,增加农民工的租购房能力,促进城乡建设用地的有序置换。

  有条件地实施城乡建设用地指标置换,特别是城市居住用地指标与农村宅基地指标置换。逐渐建立农民工农村住宅基地的指标收购和置换制度,对已经在城市生活多年的农民工,可以收购或置换其农村宅基地用地指标,这样一来可以调整城乡建设用地的指标,利于城乡建设用地的统一管理,二来可以增加其城市住房承租或购买能力,并利用经济机制促进这部分农民工腾退农村房地产,实现城乡住房建设和流转的互动。

  5结论

  城乡发展的差异和制度的障碍使得城镇和农村的住房及其保障还存在诸多问题,且随着乡-城人口流动规模的增加,又引发和增加了许多新的矛盾,不论是从土地和住房资源的可持续和合理利用考虑,还是从城乡的整体和统筹发展出发,统一考虑城乡住房保障体系的发展和建设都是非常必要的。

  从城乡统筹发展的视角,在完善城市和农村现有住房保障体系的同时,应着力搭建统一城乡住房保障体系的桥梁,提出应对乡-城流动人口,尤其是农民工住房问题的一揽子措施,并通过建立有效运行机制促进对策的实施,这是建立城乡住房保障体系的重要环节,也是必要的基础。

 

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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