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深圳要突破“承载力局限”加快转变发展方式
作者:郭万达  辛华 来源:城市化杂志 添加日期:11年04月06日

       郭万达(1965-),江西甘南人,综合开发研究院(中国·深圳)副院长,研究员,研究方向:经济理论;

       辛华(1965—)辽宁凤城人,综合开发研究院(中国·深圳)城市资源平衡与产业发展研究中心主任,副研究员,博士,研究方向:城市资源与产业协调发展。

       [摘要]承载力是一个动态的有机综合体,承载力出了问题,本质上就是发展方式和资源利用方式出了问题。未来30年深圳的发展,就要着力打破“承载力局限”,深圳发展的潜力还远没有用完,深圳要加快转变发展方式,通过效率提升承载力,打破资源的极限和增长的极限,承载更多的产业、更多的就业、更多的人口,完成好国家赋予特区承担探索试验的职责和历史使命。

       [关键词]承载力   发展方式   效率   深圳作为我国改革开放的“试验田”和“排头兵”,在过去30年,深圳以敢为天下先的勇气,最大限度地获取并利用各种稀缺的发展“资源”,快速推进现代化建设, 创造了世界工业化、城市化和现代化发展史上的奇迹。面向未来的30年,深圳还能不能继续发展,能不能承载更多的人口、创造更多的就业、产出更大规模的经济,能不能成为现代化国际化大都市,这是必须回答的一个重大问题。

       承载力问题,本质上是发展方式问题

       承载力,又称资源承载力(Resource Bearing Capacity),联合国教科文组织定义为:“一个国家或地区的资源承载力是指在可以预见到的期间内,利用本地能源及其自然资源和智力、技术等条件,在保证符合其社会文化准则的物质生活水平条件下,该国家或地区能持续供养的人口数量。”由此可见,承载力是一个复杂系统,其承载量既取决于资源系统本身,包括资源的数量、质量、资源的开采条件以及人们利用资源的程度、方式与手段等;又取决于资源系统与人口、环境、经济和社会系统的相互协调程度。

       在人与自然的大系统中,人的发展变化主要依赖于开发利用自然资源。人口的增加、经济的增长、福利的提高都是以一定资源的消耗和一定程度的环境恶化为代价来实现的。承载力的提出,其本身重要的意义,就是要求人们必须把自然界看作人类生命的源泉和价值的源泉,尊重、善待和保护自然,在发展过程中人与自然要达到动态平衡。

       20世纪80—90年代国内外开展的承载力研究,对协调全球和地区人口、资源、环境与经济社会的发展发挥了重要的战略性指导作用,“承载力不足”的观点对于我们重视提高资源利用效率、减少资源浪费、重视环境保护等,有着积极的意义,但也存在着一定的局限性。“承载力不足”,或者说“承载力局限”,即认为由于受资源环境的局限,已经无法承载更多的人口,更多的经济活动,人类的发展已经到了极限,出现了发展的停滞。我们认为,“承载力局限”的观点,是用静态的、封闭的方法研究承载力问题,这样很容易导致认识的片面性。

       第一,承载力是一个动态有机综合体,不是一个孤立、封闭的系统,而是一个开放的系统。在当今区域一体化和经济全球化的背景下,资源都可在区际、省际及国际间流动。这就要求承载力的研究不能只局限于界定的区域本身,同时也必须考虑区域资源交换的水平与能力。目前,各个地区已不再是一个独立、封闭的系统,与外界的关系越来越紧密,区内外存在越来越多的资源流通和交换,在资源上彼此的依赖性和互补性越来越强,因此应以全球化的视点来研究承载力。实践也证明,许多地区的现实人口数量已远远超出了本地资源所能供养的理论“承载人口”规模。同时,承载力又是一个动态的概念,它面对的是一个动态变化过程,应寻求承载力在长时间序列中的持续平衡增长。承载力还受到许多社会因素,如社会经济状况、国家方针政策包括资源政策、管理水平和社会协调发展机制的影响与制约。作为一个有机综合体,就应在整体中研究其子系统的承载能力,不能单纯地追求某一子系统的最大承载力。

       第二,人类的进步就表现在不断地突破资源的局限,不断地拓展资源,把原来不能用的资源变成人类可以用的资源,这个过程也就是不断突破承载力局限的过程。从这个意义上讲,关于资源会枯竭的假设都是失败的。最著名的是上世纪70年代罗马俱乐部发表的报告《增长的极限》,当时的预言是人类一年增长超过2%,那人类就会灭亡。后来的历史证明,人类增长比过去任何时候都快,也没有遇到罗马俱乐部所说的增长的极限,因为人类会利用科学技术来提升和开拓新的资源。同时,突破资源承载力的极限,就要提高资源利用效率,包括技术的进步、产业结构的调整等等。资源的稀缺性和增长需求要求我们必须有效地利用资源,因为资源永远是稀缺的,所以资源利用效率也是永恒的主题。

       第三,承载力出了问题,本质上就是发展方式和资源利用方式出了问题。资源分为自然资源和社会资源两类,这两类资源之间还呈现平衡和替代的关系。在自然资源中,土地又是最重要的自然资源之一,因此,土地承载力是最基本的资源承载力。随着科技进步和全球经济一体化发展,一定区域内人们的生活和生产对区域内己有自然资源存量的依赖性慢慢变低,而转变为在更广泛的区域乃至全球范围内配置资源。比如,城市产业的发展可能越来越摆脱土地的限制,通过产业结构的调整和升级不断地提高单位土地产出的数量,这个过程其实就是发展方式转变和资源利用方式转变的过程。

       深圳打破承载力局限,就要加快转变发展方式

       经过30年的发展,深圳出现了人口、土地、资源、环境的四个“难于为继”,深圳的承载力出现了严重问题。的确,承载力给深圳高消耗的传统发展模式敲响了警钟,深圳要打破承载力局限,就必须加快转变发展方式。深圳承载力问题的主要表现,一是在传统发展方式下,深圳人均水资源量低于国际严重缺水控制线。2008 年深圳市水资源总量27.09亿立方米,按当年常住人口876.83万计算,人均水资源量为308.95立方米,不到全国平均水平的1/3,全省水平的1/4,以及世界水平的1/15,远低于国际公认的水严重短缺控制线500立方米的人均水平。二是在传统发展方式下,深圳生态环境负荷接近极限。2008年深圳污水经处理后排放的NH3-N超过环境容量57%,水体富营养化比较严重。COD排放量尽管远远小于环境容量上限水平,但不考虑海域环境容量,COD排放超过环境容量196.7%,地表水污染已十分严重。深圳全市主要污染气体NOx排放超过环境容量近两倍,其中机动车NOx排放就已经超过环境容量。三是在传统发展方式下,深圳土地资源可以利用的增量部分十分有限。土地资源的快速开发,使深圳土地资源严重透支,目前建设用地开发已达到46%,远远超过北京的20%,上海的30%,香港的24%。土地快速开发与利用,使深圳土地使用结构、空间布局以及土地权属留下了很多隐患与问题,特别是土地管理权限集体、国有二元化以及违法用地和违章建筑,增加了建设用地存量调整与优化的难度。

       从实际发展情况来看,深圳在资源环境刚性约束下,通过发展方式的转变,承载力效率提升已经显现。能源利用效率不断提高,能源结构与能源效率不断优化与提高。2007年深圳单位GDP能耗达到0.56吨标准煤;2008年单位GDP能耗为0.544标准煤,仅相当于全国平均能耗的49%,广东省平均能耗的76%。2008年,深圳煤电、气电、油电及新能源机组装机容量比例为0.168∶0.235∶0.214∶0.383。外来电及核电、气电等清洁能源发电机组供电量比例大幅提升至66.43%;煤电、油电供电量比重由原来的主导地位下降为33.57%。土地产出效率不断提升。2009年全市每平方公里土地产出达4.12亿元,比2005年提高1.59亿元,万元GDP水耗21.89立方米比2005年下降了35.7%,万元GDP能耗由2005年0.59吨标准煤下降到0.53吨标准煤,不到全国平均水平的一半。

       但是,深圳承载力提升仍然滞后于深圳经济社会的发展需要。加快转变发展方式是深圳必然的选择,否则,在传统发展模式下,深圳人口的增长、经济的发展将不可持续。从人口承载力来分析,基于传统发展模式(如常情景)来规划测算的承载力结果为,到2020年土地、水、生态环境承载的最大人口分别是1077万人、1242万人、1097万人。而按照发展方式转变、资源利用效率提高的人口仿真系统模型(转变情景)预测的人口承载力,深圳在2015年可承载的人口就可达到1200万人到1400万,超过了按照如常情景十年以后可承载的最大人口数。从经济承载力来分析,深圳按如常情景规划测算结果为,到2020年土地、水、生态环境可以承载的最大经济增长速度为11.56%、4.6%、8.29%。按照转变情景预测的结果为,到2020年前深圳经济增长速度仍可以维持在9%以上。

       总之,深圳承载力出了问题,本质上就是发展方式和资源利用方式出了问题,这就要求深圳必须加快转变发展方式,加快转变资源利用的方式,加快转变城市建设和管理的方式。

       深圳突破承载力局限,是国家赋予的重要历史使命

       世界各国现代化的发展历史表明,城市化、工业化、现代化的进程,总是伴随着内陆地区人口向沿海迁移、集聚的过程。我国是典型的内陆国家,海岸线短,内陆大,和世界上发达国家上比,我们的人均占有沿海资源要低得多。从经济学的角度看是运输成本差距大,如果生产地距离市场的距离大,就会导致运输成本的差距大。因此沿海城市就需要承载更多的经济增长,承载更多的就业,承载更多的人口。我国人地关系这么紧张,人口还集中到沿海地区来,所以沿海地区只能是高密度的城市。

       我国虽然已经步入世界第二大经济体,但人均收入、人均资源、人均教育、医疗水平等反映人民生活质量的指标来看,仍然是发展中国家,因此仍然需要增长,而且要快速增长。但由于资源有限,所以就有承载力问题,这就要求沿海地区要创造更快发展的机会。从实际来看,我国沿海地区还具有巨大的潜能,整个沿海地区平平坦坦,密度远远不够,山地坡地的利用也不够。这就要求沿海城市要提高土地的利用效率,沿海地区的城市只能是高密度的城市。从这个角度上说,那种低密度的、靠铺摊子搞的“花园式城市”,对于我们这样一个人多地少的国家来说,多少有点“奢侈”。

       深圳地处沿海,紧邻香港,背靠珠江三角洲,有着全中国最为得天独厚的地理位置和交通便利。与香港、新加坡相比,深圳的土地资源显然更为充裕,深圳单位建设用地产出仅为新加坡的20%、香港的5.5%,如果深圳的土地利用效率能够提高到相应的水平,在未来发展中,深圳经济总量至少还有几倍的增长空间。比起多数北方内陆城市,深圳的水资源也更为丰富,环境保护也容易得多。2008年深圳万元GDP水耗为23.66立方米,但同期英国为13立方米、日本为6立方米、瑞士为5立方米,水资源承载力提升的潜力大。深入的分析表明,深圳的发展潜力还远远没有用完,完全可以通过改进管理、提高效率,突破资源的约束和增长的瓶颈,大幅度提升承载力、经济总量和发展质量。深圳这样一块中国沿海的“黄金宝地”,如果不能容纳更多的就业与人口,就是没有为中国的现代化履行我们应尽的历史责任,中央政府也是不会满意的。深圳作为国家重要的经济特区和沿海的大城市,就要为国家承担这个历史使命,深圳如果不能承载更多的产业、更多的就业、更多的人口,就没有完成好作为特区的历史使命。

       随着深港两地政府在边境开发、跨境设施、教育科技、前海开发等方面展开全面的合作,随着深莞惠规划一体化、社会公共服务一体化、交通运输一体化和基础设施一体化,未来30年深圳仍将是最具竞争力与活力的地区。由于深圳市域面积较小,全市域人口密度(即年末常住人口数/市域总面积)达到4563人/平方公里,远远高于国内所有重要城市,以0.02%的国土面积承载了0.67%的全国人口。但是从建成区的人口密度来看,深圳建成区常住人口密度达10962人/平方公里,在国内中心城市中并不突出,比上海(21685人/平方公里)、重庆(27843人/平方公里)、天津(18544人/平方公里)、北京(13002人/平方公里)等中心城市要低很多。即使按深圳管理服务人口达1450万人计算,建成区深圳人口密度为17835人/平方公里,没有达到香港建成区(26630人/平方公里)、新加坡(20610人/平方公里)的水平,和韩国首尔(27356人/平方公里)差距更远。因此,我们认为,深圳的潜力还远没有发挥出来,人口承载力的提升仍然还有巨大的空间。未来深圳的人口集聚程度将进一步提高,深圳应当可以肩负更多国家的使命,承载更多的人口。

       世界大都市发展的经验证明,“都会区”的形成过程,同时也是大都市人口承载力提升的关键时期,因为大都市区通过与周边城市形成功能性分工,构成大都市圈,可以提供更多的就业和经济活动。研究表明,美国都会区人口增长快过非都会区人口增长, 1990年到2000年美国都会区人口增长为13.9%,其中百万以上的大都会,增长达到了18.75%,远远高于非都会区的10.2%人口增长率。深圳是一个典型的大都市型的城市,没有广阔的腹地,要实现承载更多人口、更多经济活动的目标,要着力打破行政分隔,要与周边的惠州、东莞形成功能性分工,形成事实上的“深莞惠都会圈”,大部分人口在深圳就业、活动,但却未必全部都住在深圳,一部分人口完全可以居住在周边城市。

       关于深圳突破承载力局限的政策建议

       第一,深圳要通过结构优化、效率提升,破解资源环境瓶颈,不断提高承载力,实现城市经济社会可持续发展。结构优化,既要优化产业结构、人口结构,也要优化资源环境承载力内部结构,要在结构优化中转变发展方式,使产业结构向知识化、信息化和高科技化转变,大力发展现代服务业。要推广资源重复使用与再生,建立低消耗、高效益的现代产业体系,推进循环经济。效率提升,就要从体制上解决利益与主体的错位问题,达到资源保护与资源利用主体的协调一致。要建立资源环境保护开发利用的长效机制,遏制因追逐短期经济利益对资源的过度利用以至对环境的破坏。

       第二,深圳要全面提高战略性资源安全保障能力。加强土地整备、储备,加大城市更新力度,释放存量土地资源。将宝安和龙岗两区股份合作公司实际占用的土地,通过城市更新改造规划进行改造,将土地管理权置换出来,由全市统一管理使用;加大太阳能等新能源的开发利用力度,研究与探索光伏发电等以清洁能源技术的大型电源建设。开展远期深海储油、深海储煤、海上油轮储油的可行性研究,开展海岛能源基地建设的可行性研究;谋划海水淡化。海水淡化价格与自来水价格持平甚至更低时,可以考虑建设大规模海水淡化厂,逐步提高海水淡化利用率,将海水淡化作为城市第二水源参与城市供水。推进雨水收集与中水回用工程。在全市水资源统一规划的基础上,加快再生水利用项目的建设,逐步提高再生水利用水平,将污水处理厂深度处理的中水优先用于绿化、河湖生态环境和市政杂用。

       第三,深圳要提高发展的潜力,用承载力提升效率,就要坚持改革与创新,进一步改革包括政治、经济、社会和城市管理的各种体制,进一步释放生产力,从改革中要效率,从改革中创造发展的空间。通过土地资源资产资本化等创新管理模式,盘活实际管理权不被政府掌握的低效存量用地;通过税费调整等政府干预与调控手段,建立反映市场供求关系以及资源稀缺程度的价格传导机制;建立排污交易处理权交易市场规制,提供排污处理权市场交易平台,引导社会资本加大对节能环保产业投资的力度,推动节能环保产业的快速发展,实现节能减排的目标。

       第四,深圳要提升承载力的潜力,就要提升承载力的治理效率,充分发挥承载力对城市发展的促进作用。承载力是大规模人口集聚的载体,是生产力要素的载体,重要的是,承载力不只是简单硬件,而且还是能对所承载的生产力起到放大作用,体现城市治理水平的软实力。社会与科学技术的进步,生产方式与生活方式的变化,都会改变城市资源环境承载能力。因此,深圳需要重视承载力基础性作用,以科学发展提高承载力,发挥承载力对所承载的经济社会发展的“放大”作用。

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录入:胡雁霞 责编:钟欣

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