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论大都市的转型
作者:上海世贸组织事务研究中心  陶纪明 来源:《城市问题》 添加日期:11年03月10日

       一、大都市转型:现象与问题
      
       1.发达国家大都市的转型

       二战以后,发达国家大都市陆续进入产业结构调整期,制造业比重持续下降,服务业比重不断上升。随着产业结构调整的深入,这些大都市都陷入了程度不一的困境和危机之中,主要表现为人口、资本以及公司总部的流失,就业、税收、人均收入的下降,基础设施的严重衰败以及社会贫困人口的增加。纽约是其中的典型代表,1975年的财政危机几乎导致纽约市政府的破产,而金融和商务服务业的发展把纽约了带入一个新时代,并一举奠定了其全球城市的地位。在20世纪80年代,伦敦、法兰克福、洛杉矶、悉尼、东京、新加坡和香港等大都市大体上都经历了相同的转型过程。

       诺耶尔和斯丹伯克通过对美国140个大都市的区位商研究,对美国大都市的转型提出如下几个基本事实:制造业不断远离大都市甚至美国本土,而服务业则获得空前的发展,这是内含于城市转型的一个基本规律;城市的专业化程度加深;公司总部以及非赢利组织和公共机构对城市功能的影响越来越突出;经济活动的区位和工作的性质发生深刻的改变;生产者服务业表现出明显的非均衡发展特征,主要集聚在多元化和专业化城市内部。在此基础上,他们进一步指出,生产者服务业的发展以及不同城市之间生产者服务业的相互关联是理解城市转型的关键环节。

       生产者服务业的演化进程固然是一个很好的理解和观察大都市转型的视角,也为学界所普遍采用,但从制造业演化的视角来考察,也可以揭示出这一过程的一些重要特征。以美国为例,美国中西部的工业化大城市,长期以来一直是美国经济重要的增长区域,二战后整体出现明显的衰落,其中受打击最大的是底特律、匹兹堡、克利夫兰、纽约等传统工业强市;与此同时,美国西海岸的“阳光地带”崛起了一批以洛杉矶、旧金山、西雅图等为代表的后工业化新兴城市,这些城市以高新技术产业、旅游业、文化教育而闻名,推动其从区域型的商业城市迅速转型为著名的国际大都市。无独有偶,欧洲也经历了类似的转型过程。那些在工业革命时期熠熠生辉的城市在二战后都出现了明显的产业结构调整以及与此伴随的经济衰退,而那些工业发展较为落后的城市和地区--如英国南部、法国南部和东部、德国南部和中西部--却表现出繁荣发展的局面。哈顿对此作了一个较为全面的总结。他指出作为工业革命发源地的大西洋区域的大都市在转型过程中表现出明显的“去工业化”特征,受到的冲击也最明显,而作为工业革命后发区域的亚太地区大都市的转型则是在工业化主导的模式下展开的,服务业比重相对较低,其城市转型与城市发展和经济增长保持了高度的一致性。

       2.发展中国家大都市的转型

       由于发展基础、发展政策、区位特性、政治制度、社会文化环境等方面的巨大差异,发展中国家大都市的转型更为复杂多样。少数发展中国家的大都市凭借特殊的区位优势或依托国家经济振兴而顺利实现了城市转型,确立了服务业为主导的经济结构,并在全球城市体系中占据重要的节点地位。这些城市主要集中在东亚,以中国香港、韩国首尔和新加坡为代表。还有一些同样属于重要的网络节点型城市,其经济形态已经转向服务经济或者正在快速向服务经济转型,但却受到贫富差距扩大、城市贫困人口增多、城乡二元对立以及公共基础设施不足等问题的困扰,属于转型不彻底或不成功的城市。这类城市以圣保罗最为典型,在一定程度上也包括墨西哥城和雅加达等城市。还有一些正处于转型过程中的大都市,尽管服务业获得了较快的发展,但总体上并未摆脱工业化的路径依赖,比如吉隆坡和上海。而绝大多数的大都市仍处于转型前的孕育和准备阶段,比如非洲、中北美洲和亚洲的部分大都市。

       尚未实现转型的发展中国家的大都市往往具有如下几个特征。其一,这些城市(一般是该国的首都和首位城市)往往集聚了国内巨大的经济资源,在国家中的地位要显著高于发达国家的首位城市,而且越不发达的小国,这种现象就越明显。其二,有明显的城乡二元结构,但结构特征与发达国家截然相反,发达国家大都市在转型期面临的问题恰恰是中心城区的衰败和郊区的繁荣。其三,有较高的失业率,但与发达国家在城市转型过程中表现出来的结构性失业不同,发展中国家城市高失业率的首要原因是城市难以吸纳大量的农村移民,而这直接引发了高犯罪率、贫民窟和地下经济等严重的社会经济问题,恶化了城市的转型环境。其四,产业结构“畸形”化。这些大都市尽管在全球城市网络中处于较低的地位,经济总量也很低,但服务业比重却非常高,比如金斯敦(牙买加首都)在1975年服务业就业比重就已高达70%,波哥大(哥伦比亚首都)在1960年服务业产值比重已达到67% 。

       而对于正处于转型过程中的大都市,其服务业比重特别是生产者服务业比重,在达到某一个阈值后都出现了无法进一步提升的情况,服务业提升遇到很大障碍,特别是不能在全球高级生产者服务业出口市场中获得较高的份额。按沙森的标准,这些城市都不在全球城市之列,至多是区域性国际大都市,包括墨西哥城、圣保罗、布宜诺斯艾利斯、孟买、吉隆坡以及中国台北、上海等,在某种程度上也包括首尔。

       3.对经验事实的进一步总结

       工业革命时期崛起的国际大都市在转型过程中均出现明显的“去工业化”特征,服务业的增长对制造业下降的弥补存在一个滞后期,纽约和伦敦的就业总量大约用了20年的时间才恢复到转型前的水平。但这种“去工业化”的冲击对不同城市却产生了不同的影响,一些城市由此而崛起为全球(世界)城市,而另一些传统的工业型城市,如底特律、谢菲尔德等,则出现城市功能与地位的衰落。

       那些在工业革命之后崛起的国际大都市,主要集中在亚太区域。尽管这些城市大多数已经确立了服务业的主导地位,但在很大程度上仍然坚持或沿袭了工业化的发展路径,其在转型过程中并没有出现传统工业城市所经历的衰退过程。其中比较有代表性的是东京和洛杉矶。尽管东京在转型期间制造业也出现了持续的衰退,但仍然是日本最大的制造业中心,且服务业的增长也同步弥补了制造业就业的下滑且有余,这使得东京的就业人数在转型期间一直保持了增长的态势。而洛杉矶的转型则更为特殊,就在纽约、芝加哥等城市陷入困境和危机之时,洛杉矶的制造业和服务业的就业人口却依然保持着绝对增长的态势。

       城市规模越大,越容易向服务型城市转型,其城市地位也越高。相比较而言,中小城市则往往拥有较高比重的制造业和消费者服务业。对于这种关系,有学者将其视为一种基本法则,或一种程式化事实。

       从城市空间演化来看,发达国家大都市基本上都经历了由单中心城市向多中心城市的转型,比如纽约、巴黎、洛杉矶、克利夫兰以及波士顿、密尔沃基、明尼阿波利斯一圣保罗大都市区,等等。格德弗瑞尔甚至认为,这样的一种转型将成为全球(世界)城市的普遍模式。从目前的研究现状看,学界对国际大都市的“去中心化”趋势基本不持异议,但对“去中心化”后外围空间的演化前景并未达成一致意见。学者基本上认为这些从中心城区转移出去的经济、人口、资源将在外围地区形成新的集聚空间,但也有不同的观点,比如格顿和理查德森对洛杉矶20年(1970-1990)的转型研究表明,洛杉矶的外围空间的就业并没有形成新的积聚,而是变得越来越分散,表现出一种超越多中心的发展趋势。

       迄今为止,那些崛起为全球(世界)城市的大都市的转型都是在国家经济转型的背景下展开并完成的,这似乎预示了全球化背景下国家经济、城市经济和全球经济之间的一种微妙而复杂的相互制约、依赖和平衡的关系,尽管学术界并未对此给出一个严格的解释,但依然可以将其视为一种程式化事实。

       大多数发展中国家的首位城市,社会发展与经济增长往往表现出更为错综复杂的图景:一方面,社会对立、人口流入、高犯罪率、贫民窟、基础设施的衰败与不足以及不断增长的失业率、贫穷和不平等、城市拥堵和环境污染等同时交织在一起,显示出发展中国家大都市的城市转型所面临的种种难以破解的困境;另一方面,这些城市往往没有经历工业化的充分洗礼,或者仍停留在前工业化阶段,或者表现为“有增长而无发展”,或者是跳跃了工业化阶段而直接进入服务业主导的发展阶段。
      
       二、大都市转型:分歧与共识
      
       尽管已经掌握了大量的经验事实,但在城市转型的基本动力和取向上,分歧仍远大于共识。

       1.服务业的功能

       针对转型过程中出现的诸多问题,一些经济学家仍然坚持制造业是城市发展的核心动力,因此城市危机的解决之道应该是制造业的转型和升级。鲍摩尔提出的“成本病”理论是其中最具影响力的观点。他认为服务业的低生产率会导致城市经济增长的最终停滞,并引发城市的财政危机。而斯科特则对服务经济已经主导了美国大都市发展的观点提出了严厉批评,他认为工业化作为经济组织和社会整合的一般过程仍然是现代城市发展的基础。与此同时,部分经济学家认为尽管服务业的崛起和制造业的衰落是一种不可逆转的趋势,但制造业仍然应该成为城市经济的重要组成部分。

       上述种种观点或多或少地秉承了古典经济学家对服务业的“偏见”。自斯密以降的近二百年间,服务业一直都被贴着“非生产性”的标签。但自二战以后,这种观点随着全球化和信息技术革命的深入而逐渐得到彻底扭转,服务业的生产性功能被逐渐挖掘出来,经济学家开始关注服务业在生产率、就业和收入水平、生产体系优化、跨国公司运行以及城市功能提升等方面产生的深刻影响。

       据研究,美国在20世纪90年代中期服务业的劳动生产率出现明显增长,许多行业都已经超过了一直被认为是经济增长火车头的制造业,特别是批发零售和金融等行业表现得尤为显著,而房地产、交通运输则自1980年代以来一直都保持着较高的增长态势,商务服务和个人服务业同1980年代相比也出现由负转正的变化,部分学者将此归为信息技术革命,或者是全要素生产率的提高。较高的劳动生产率并没有影响生产者服务业对劳动力的吸纳作用,其劳动生产率、产值和就业增长取得了令人惊奇的一致性,这一点既不同于其它服务业,也不同于制造业。而进一步的研究表明生产者服务业的发展可以扩展和深化劳动分工,提高城市整体的劳动生产率,在为城市带来源源不断收入的同时,也增强城市对外的辐射力。

       值得一提的是,大量的文献把关注的目光聚焦于全球(世界)城市的崛起上。普遍认为,经济总量及第三产业比重、资本流动强度(金融、贸易中心)、交通枢纽性、国际组织数量以及跨国公司总部数量是全球(世界)城市等级划分的主要依据。但沙森对全球城市的内涵赋予了一种新的规定性:全球城市是高级生产者服务业的最佳场所,但却并不一定是跨国公司总部的所在地。这也就意味着面向全球市场的高级生产者服务企业比跨国公司总部对生产区位有着更为苛刻的要求。丹尼尔斯则进一步用交易成本的概念解释了高级生产者服务业主要集聚在为数不多的几个全球(世界)城市的原因。事实上,不论是沙森提出的全球城市,还是佛里德曼等人提出的世界城市以及卡斯特尔的信息城市,不论其理解有何不同,都认为高度发达的生产者服务业是支撑城市地位和城市功能的重要因素。这些研究指出了城市转型特别是大都市转型的基本方向。

       2.传统工业城市的衰落及其转型

       在城市转型问题的研究上,现有的文献明显疏忽了对诸如底特律、匹兹堡、伯明翰等欧美传统工业城市在转型过程中地位衰落原因的探究,而了解这一原因显然有助于更深刻地把握城市转型的内在机理。这里,本文把底特律与名古屋和纽约作一个比较。

       对于底特律的衰落,一个颇具吸引力的解释是全球化的力量使然:底特律的生产线转移到了成本更低的发展中国家。但希尔却观察到,同样是跨国汽车公司总部所在地,同样以汽车工业为基础,同样经历了全球化的冲击,但名古屋却表现出截然相反的转型路径:就业持续增长,收入差距并未扩大,仍处在平衡发展的轨道上。另外,与底特律在转型前同属制造业发达的城市,如纽约、芝加哥、香港、新加坡,以及目前仍是日本第一大制造业中心的东京,却能在全球化过程中脱胎换骨并迅速提高自身的城市功能,从而在全球经济体系中重新或开始发挥不同寻常的作用。

       另外一个解释是底特律服务业发展的不充分。尤尔斯认为原因在于底特律长期以来的高工资以及强大的工会所导致的工资刚性,在增加失业率的同时也阻碍了制造业向服务业的转移。但根据欧莱切恩等人的研究,底特律以及匹兹堡、克利夫兰和密尔沃基,在20世纪70-80年代都出现了商务服务业的迅速增长,其增长率甚至要高于纽约、芝加哥、旧金山等大城市33。针对这一现象,同时也针对发达国家其它一些中小城市生产者服务业所表现出来的高增长,沙森提出一种新的解释,她认为二者在功能上存在较大的差异,即全球城市的生产者服务业主要面向全球性企业和全球市场,而中小城市的生产者服务业则以常规性为主。沙森似乎在暗示,尽管生产者服务业的增长是城市转型的关键环节,但并不是每个城市都能成为全球城市:只有那些有能力生产和出口金融产品以及高级商务服务的城市才可能成为全球城市。对于沙森的解释,还需深究底特律没有发展出面向全球市场的高级生产者服务业集群的原因,深究名古屋、大阪特别是东京在转型过程中没有出现明显的“去工业化”的原因,而这可能才是问题的关键所在。

       希尔和藤田所构建的“巢状城市”理论的分析框架提供了一个更为综合的观察视角:城市的动态演化要受到其身处其中的国家结构、地方空间、意识形态和政府规制等因素的深刻影响,正是这种制度性因素导致了底特律和名古屋走上迥然不同的转型路径。并且这种制度性因素也孕育出两地汽车工业不同的生产模式:福特制和丰田制,而这两种生产体系面对全球化冲击所展开的调整和应对不同,前者对于一个城市而言似乎意味着更大程度的“去工业化”,同时也正是这种制度环境,使得东京和纽约、东京和台北,乃至东京和大阪之间在城市转型方面表现出显著的差异性。

       但疑虑依然存在:同样的制度空间和全球化冲击,同样彻底的“去工业化”,底特律和纽约、伦敦和利物浦在生产者服务业发展方面差异很大,是否还有其它作用因素有待进一步考量?对此,下文将再予探及。

       3.转型的动力机制与路径依赖

       研究城市转型的动力机制是要回答如下的问题,城市为什么会演化成其目前的样子,它是如何演化的?鉴于城市转型的复杂性,任何一种寻求单一解释的努力都是徒劳的,城市的转型是多种力量和条件综合作用的结果:既有外在力量的催生,也有内生力量的勃发,但在更多的情况下,则是这两种力量在特定约束条件下的相互激发、相互整合乃至相互消弭。这些力量大体上包括如下几种。

       (1)全球化

       全球化是一种深刻改变城市命运的力量,它对城市的冲击力度要远大于国家。全球化所引发的资本、技术和劳动力在全球、国家范围内的流动和重组在使得某些生产环节趋于分散化的同时也直接促进了那些承担管理、协调、融资、服务等核心功能的产业在少数城市内部的高度集聚,从而直接推动城市的转型并形成全球城市系统的新平衡,而全球城市正是在这种新平衡中脱颖而出的全球化浪潮的最大受益者。

       (2)经济增长

       如果把国际大都市的崛起置于世界经济发展这一大的宏观背景下来审视和解读,便可以顺理成章地在国际大都市崛起与世界经济发展重心转移之间建立一种内在的逻辑联系:经济增长重心的转移促进了该区域城市化进程,催生大片的城市群,而其中又必然会崛起具有世界意义的国际经济中心城市。这些城市通过极化效应来提升自身的经济实力,从而拥有对世界经济的支配能力。应该说,持这种观点的学者不在少数,而约瑟夫和吴卫平正是由此对上海崛起为新的世界城市充满了乐观。但这一论点可以解释伦敦、纽约和东京的成功崛起,却不能解释利物浦、底特律的衰退以及大阪与东京的现实差距。

       (3)技术变革

       交通和信息技术的革命是全球化得以可能的基础。从宏观层面上看,没有这种技术革命,就不可能发生生产组织在全球城市体系内的重新集聚与分散,也就不会产生真正意义上的全球城市;从微观层面看,交通和信息技术革命彻底打破了传统的服务业不可贸易的观念,直接促进了各种专业服务业的出口。由此可以看到,一些中小城市可凭借一些特殊的比较优势从而转型为国际会展中心、国际医疗中心、国际文化中心,等等。

       (4)偶然事件

       包括国家重大的体制变革以及全球性的大型会展等事件在有些时候也会成为推动或深化城市转型的重要力量。比如中国大陆的改革开放对香港城市转型所产生的积极而深刻的影响,古巴革命激发迈阿密成为连接美国和拉美的中心枢纽,以及奥运会对巴塞罗那和世界大学生运动会对谢菲尔德城市转型的影响,等等。

       (5)制度因素

       制度演进是推动经济发展的重要力量,城市转型也不例外。以纽约为例,目前在一些发展中国家频频发生且屡禁不止并被视为自由市场发展最大绊脚石的诸如贿选、官商勾结、寻租等丑恶现象,在19世纪后半期的纽约(这一时期被称为纽约的“老板时代”)曾广泛存在并固化为常态。发展中国家的大都市可从纽约自由市场的力量冲破利益集团的阻力并逐渐走出这种制度陷阱的历程中,借鉴和学习很多东西。

       (6)路径依赖

       由发展基础和区位条件构成的路径依赖可以部分解释欧美发达国家的城市兴衰现象。以纽约和底特律为例,纽约在转型初期便已经具有非常发达的服务业,有良好的交通和基础设施、丰富的高级劳动力、一流的教育基础和生活条件以及众多的跨国公司总部,这些因素显然有助于纽约在激烈的全球城市竞争中脱颖而出,在率先实现向服务经济转型的同时也在全球城市体系中占据重要的地位。与此相反,底特律则陷入制造业发展的路径依赖而无法摆脱,其区位、资源禀赋和发展基础无助于综合性服务生产体系的建立,而业已形成的重工业生产体系又制约着它只能在制造业领域内进行艰难的调整和适应。因此,全球化不仅对于发达国家和发展中国家是一柄双刃剑,对于发达国家内部的不同城市来说亦是如此:有的城市因全球化而受益,其它城市则因此而受损。

       希尔则进一步阐释了制度、历史经验和社会结构所形成的路径依赖对城市演化路径的影响。按作者的理解,上述因素不仅决定了城市在接受全球化冲击时所表现出来的不同的反应机制,而且也决定了跨国公司在构建全球生产体系时的行为机制,因为跨国公司也同样有其“历史细节和特定的制度根源”。因此,路径依赖使得城市转型具有鲜明的个性化特征,城市的转型是演进的而不是趋同的。东京和纽约、东京和台北在城市转型过程中所表现出来的巨大差异性都可以在全球化和地方化的路径依赖中寻找到答案。

       可以说,演进观是制度学派现实的沉思,而趋同观则是新古典学派浪漫的抽象。而发展中国家在借鉴发达国家城市转型的经验时必须要正视自身的历史条件以及由此而形成的路径依赖
      
       三、大都市转型:城市空间的重构
      
       伴随着城市转型,城市土地的使用属性也将发生改变,以适应产业和劳动力结构的深刻调整,而土地与产业、人口、基础设施以及各种社会资源的组合也将重构,以支撑城市功能的实现。因此,上述各种经济资源在空间上的重新分布可以被视为城市功能演化的一个空间投影,并由此在城市转型与城市空间重构之间建立一种逻辑联系。鉴于前文对整体情况已有所阐述,这里重点讨论生产者服务业在国际大都市中心一外围空间关系中所展现出来的自我演化特征。

       二战后北美大都市区曾出现了几次明显的从中心城区向郊区扩散的浪潮:首先是人口开始向外迁移;其次,在1960年代,消费者服务业开始向外流出(其标志是大型的购物中心在郊区的出现),与此同时,制造业由于成本等方面的原因也开始向郊区转移;随后,在1970年代,一些公司总部以及生产者服务业后台办公活动也出现了郊区化的倾向,比如数据处理、快递业务、信用卡服务以及研发、工程服务,等等。而伦敦、米兰、里昂等欧洲城市也均发生了程度不同的“去中心化”趋势。另外,一些针对发展中国家大都市的实证研究也基本上验证了这一规律的一般性,比如约翰内斯堡、孟买和阿克拉以及上海等。引发这一趋势的原因是多方面的,主要在于信息技术的变革、土地成本的提高、人口和制造业的外移以及中心城区环境的恶化。这些因素使得中心城区对公司总部以及低级生产者服务企业不再具有吸引力。

       在20世纪80年代末,部分城市(如亚特兰大、洛杉矶等)又出现了第五次转移浪潮,一些高级生产者服务业开始向郊区转移,主要集中在“郊区就业中心”、“郊区城”或“边缘城市”。这是一个非常重要的现象,它似乎预示了国际大都市中心城区功能的衰落和外围区域核心功能的崛起。有学者就此认为国际大都市传统的中心一外围关系已经被打破,新的城市空间结构正在形成。但大多数的研究均表明,这种“去中心化”的趋势不能一概而论,而是存在明显的行业和部门的结构性特征。比如在对巴黎、悉尼、蒙特利尔以及伦敦的实证研究中均发现,不同行业和不同部门的“去中心化”程度不一样,中心城区依然是金融、法律、广告、管理咨询等为代表的高级服务业的主要集聚地,“去中心化”趋势只是在较低级的生产者服务业中表现得比较明显。

       与“去中心化”相伴随的另外一种空间重构形式是“去中央商务区化”,即传统中央商务区发生了“裂变”,这种“裂变”大多是政府规划的结果。从发展现状看,“裂变”所形成的新的中央商务区有的坐落于中心城区内部,与传统中央商务区毗邻,如首尔的江南区和永登普区、东京的新宿和涩谷、上海的陆家嘴;也有的远离传统中央商务区,甚至跳出中心城区,如伦敦的道克兰与巴黎的拉德芳斯。这些新兴的中央商务区都承担了一部分传统中央商务区的职能,集聚了相当规模的高级生产者服务企业和公司总部。但泰勒等人在对伦敦进行深入的实证研究后认为,道克兰更多地发挥了一种辅助和补充的作用,其功能尚无法撼动伦敦金融城的核心地位,而朴沃杉及姜明进等人对首尔中央商务区的研究也得出了同样的观点。由此可以得出一个结论,即国际大都市中心城区内部自然演化生成的中央商务区往往居于核心地位,表现出强者恒强的特征。这一现象用通常的成本、技术、交流信息等因素无法解释,按笔者的理解,这是服务业所特有的“事后检验性”使然。尽管如此,依然可以看到政府规划在城市空间的演进盛衰中所发挥的重要的有时甚至是主导性的作用,道克兰、拉德芳斯以及新宿等均是政府规划的产物。而最为典型的是上海,陆家嘴在上海传统核心区域(即与陆家嘴隔江相望的外滩一淮海路一静安寺区域)的外部生成,并在短短的十余年间迅速崛起为城市的核心中央商务区。“陆家嘴现象”的出现,是发展中国家的大都市能够实现“跨越式发展”的证明,也是政府过度规划的一个带有中间性质的产物,其最终要走与传统核心区域融合发展的道路。它的出现,是一个特例,还有一些更深层次的规律有待挖掘和分析。
      
       四、大都市转型:发展中国家的选择
      
       就国际大都市的本质,无论是尤尔斯所说的知识、信息和技术中心,沙森和佛里德曼所谓的管理控制中心,还是毕弗斯多可和泰勒等人所提出的全球城市网络的重要节点,都强调国际大都市的功能主要体现在甄别、收集、生产和处理各种技术和信息的能力以及信息流量的强度和规模上。这种能力越强,所支配的资本的规模和流动范围就越大越广,城市的地位就越高。而这种能力的产业支撑正是发达的生产者服务业。因此,发展中国家大都市的转型方向必然要构筑高度经济服务化的产业基础,否则就无法适应全球经济发展的要求,从而也难以成为一个全球城市。循着这一思路,下面分别研究发展中国家大都市转型的内外部环境、转型的动力以及政府所起的作用。

       1.转型的外部环境

       对发达国家和发展中国家的大都市而言,全球化具有鲜明的双重逻辑。一方面,那些促进发达国家服务业发展的基本动力对发展中国家而言往往发挥着相反的作用,比如交通和通讯成本的下降、贸易管制的消除在促进发达国家制造业向发展中国家转移的同时,也把发展中国家的大都市首先演变为全球性的生产加工基地和劳动密集型服务业的出口基地。另一方面,发展中国家大都市在承接产业转移的同时也承接了相应的环境成本,而这显然是一个长期的、更为严峻的问题。

       2.转型的内部环境

       发展中国家的大都市往往都有“过度城市化”的倾向,其经济容量根本无法吸纳源源不断涌人的其它城市和农村的人口,从而引发各种严重的经济与社会问题。对此,克鲁格曼建立的分析模型表明,在一个国内市场较小且采取贸易保护和进口替代战略的国家,制造业的关联效应会催生出唯一的一个巨型城市。该模型的政策含义也十分明确,即通过贸易自由化来破解这一困境。但速水佑次郎敏锐地捕捉到克鲁格曼模型的局限性,认为即便采取了贸易自由化政策,如果没有一个良好的国内贸易网络,即使是劳动密集型这样的工业品也仍然需要由大城市来提供,内陆区域的劳动力仍然只能向大城市转移。而事实也证明,像马尼拉、雅加达、曼谷等自由化程度很高的城市依然没有摆脱过度膨胀的噩运。另外,中央政府对公共资源的不平等配置也是发展中国家大都市超规模增长的重要原因,而这显然又与发展中国家的发展水平和财政实力有密切的关系:在政府财力不足的情况下,公共产品(包括交通体系、教育及其它各种公共设施)只能优先向大城市配置,其它城市则存在明显的短缺,由此进一步加剧了大都市与其它城市之间的差距。

       3.转型的动力

       从上文的比较分析不难看出,大都市的转型决不能简单地看作是服务业对制造业的一种替代,其本质是在新的发展范式下城市在全球城市网络中重新定位、重塑功能的一个过程。鉴于发展中国家大都市的复杂背景,其城市转型特别要定位好三种关系,而转型的动力需要在这三种关系的重新调整与结构变动中寻求答案。这三种关系分别是:与全球化的关系;与国内城市群的关系;与广大农村地区的关系。

       (1)与全球化的关系

       绝大多数的学者都认为发展中国家大都市的转型必须要依靠外部资源:或者是外部市场,或者是外部资金和技术。这里隐含的潜台词是,仅仅依靠内部市场、内在要素的自然演化来实现转型非常困难,甚至不可能,路径依赖所形成的强大力量会限制或锁定城市通往服务经济的道路。因此,充分利用全球化带来的机会发展服务贸易、承接服务外包、引进跨国公司总部以及各种生产者服务企业是打破现有平衡、推动城市转型的重要动力。

       需要指出的是,单纯发展外向型经济不具有可持续性,外向型企业必须根植于本土经济:一方面要为本地企业提供服务,另一方面也要从本地企业汲取必需的养料。比如伦敦金融和媒体产业之所以具有全球竞争力,地方化的文化、休闲和创意产业活动起到了至关重要的作用。类似地,一些对美国大都市的研究也发现,这些城市的生产者服务企业往往同时提供本地和非本地两种服务,但以本地服务为主,美国的大城市正变得越来越地方化。这些研究均表明地方化的经济活动同样是塑造国际大都市功能的重要组成部分,对其有意识的培育和引导同样可以成为城市转型的内在驱动力。

       (2)与国内城市群的关系

       对于发展中国家,工业化仍将是其未来很长一段时间内的主旋律。目前许多国家已经建立了政府主导型的工业园区或出口加工区以及部分自然演化而成的产业集聚区。这些新的产业集聚空间直接同全球经济建立了联系,成为城市经济发展的新动力。但政府主导型工业区的产业大多属于外部移植型,外溢性差,对当地的惠及程度不高;而自然演化形成的产业集聚区尽管有较强的竞争优势,但大多立足于低端产业,可持续性和抗风险能力较弱。因此,这些制造业产业集聚区或城市群亟需来自技术创新、融资、市场拓展、品牌营销、商务管理等方面的持续性支持,而大都市恰恰是提供这些服务的最佳候选者,反过来这也为大都市高级生产者服务业的发展提供了内生的市场需求。

       (3)与广大农村地区的关系

       发展中国家在经济发展过程中,常常忽略了农村、农业和农民的发展,并由此而导致各种严重的后果。比如一项针对马来西亚与菲律宾的比较研究发现,前者重视农村经济,因而工业化道路发展顺利,而后者忽视了农村发展,片面地走工业化和城市化道路,结果反而使工业化和城市化道路步履维艰。事实上,“过度城市化”也是这种城乡不均衡发展的产物。只要这一矛盾不消除,“过度城市化”就具有内生的自我累积性:城市越发展,人口涌入就越多,城市的经济承载力就越脆弱,环境破坏、阶层分化、贫富差距就越显著,从而形成一个无法解开的死结。而矛盾之处往往蕴含着新的发展动力。比如按速水佑次郎提出的城乡均衡发展方案,需要通过一种“社区组织”来“连接农村生产者与国际市场的国内贸易网络”,以便把各种工业活动向更具比较优势的农村地区扩散。在这一过程中,大都市的人口、劳动力以及产业结构都会得到优化,并会对大都市的融资、保险、贸易、物流、商务服务等产生新的需求。

       4.政府的作用

       前文的分析已经表明,发展中国家大都市转型内含有几个基本矛盾,包括全球化的“双刃剑”效应,大都市与二线城市以及与农村地区的均衡与协调,“过度城市化”,制造业的路径依赖,等等。这些矛盾不化解,转型很难持续。而这也正是发展中国家大都市转型更为复杂也更为困难的地方,其转型不得不在经济增长与产业结构调整、经济增长与环境保护、收入增加与贫富差距扩大,吸纳农业人口与城乡二元对立乃至民族独立与全球经济依赖之间进行小心翼翼的权衡和取舍。因此,政府必须要有效介入转型过程,发挥健全、完善和引导市场的作用,制定积极的政策来发展生产者服务业以推进城市转型。这些新的政策应该综合考虑经济、社会、环境、收入分配、城市空间等一系列因素,从而实现一种可持续的发展,以避免大西洋地区城市在转型过程中所暴露出来的一系列困境和矛盾。

       可以看到凡是转型较为成功的发展中国家的大都市,政府都发挥了重要作用。这里面最为人所称道的是东亚国际大都市群的迅速崛起。香港学者陈文鸿在评价香港产业结构的转型时说,香港的结构转型,不可能由本地市场因素推动,唯一的方法是从政府政策人手,用政府的政策资源(包括资金)来掌握外部和内部的市场机会。另外一个典型案例是上海。研究者已普遍注意到外资流人对上海城市转型的积极作用,上海也由此而迅速成为中国跨国公司和金融机构总部最密集的区域。但深入研究外资流动背后的动因,也不难发现,这种流动以政府的指向、引导和规划为前提条件和限定边界,其作用的发挥总是体现着政府的意志。

       但政府干预很容易让人联想到利益集团、暗箱操作、寻租、官僚体制、法律边缘化等等一系列负面的问题。比如据白重恩的国际比较研究,中国服务业发展滞后的主要原因是政府干预过多和法治环境不完善。这里可看到诺斯悖论的影子,即一方面要依赖政府的力量,另一方面也要对其有足够的警惕,因为任何对当下政策和体制的调整所形成的利益集团往往会成为下一步改革最大的“拦路虎”。但韩国的经验告诉我们,强政府模式并不必然会衍生出一个自身无法控制的利益集团,政府可以催生它,同样也可以打破它。政府与市场的这场双人舞,犹如探戈,任何一方一味地进或退都会破坏舞蹈的美感。因此,政府的干预是必要的,但前提是必须要有一个灵活审慎的、透明的、法治化的政府。这样才能兼顾政府与市场之间的平衡。

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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