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怎样制定一个可持续发展的城市规划?
作者:叶齐茂 来源:《国际城市规划》 添加日期:09年12月30日

——对澳大利亚规划协会维多利亚州主席Trevor Budge先生的采访录

  叶:下午好,Budge先生。感谢您抽空接受我们编辑部的采访。

  T:很高兴在墨尔本见到你。今天是中国的春节,我应该对你说“新年好”。新年到了,有什么好消息?

  叶:当然有好消息。首先,北京市总体规划的修编已经完成了,新北京规划提出了“两轴—两带—多中心”的城市空间布局。新城将是新的城市空间结构中的重要节点,根据新规划,北京要发展11个新城,以疏解中心城区的压力。在北京的东部将发展一个新产业带,在它的西部将发展一个绿带;15年后,北京的人口将与澳大利亚的总人口一样多,1800万。第二,我们正在讨论如何引导城镇化健康发展,如何搞好城乡协调、区域协调、构建一个和谐的和可持续发展的社会。我们的城市规划正面临着前所未有的挑战。去年,墨尔本再一次被评为世界上最适合于人居住的城市,又完成了它到2030年的新规划。因此,我们希望知道,你们是怎样在规划一个可持续发展的城市的?

  T:《墨尔本 2030——可持续发展的规划》经过两年的广泛咨询,已经开始进入项目详细规划阶段。它的核心是,确定了未来30年大墨尔本都市区的发展方向和布局形式。在未来30年里,大墨尔本的城市人口将增长100万。

  叶:这大约是以每年0.8%的速度增长。

  T:对。从现在的350万,经过30年,增长到450万。

  叶:北京人口在15年里将增长400万,即以每年1.7%的速度增长,是你们的2倍。

  T:可以理解。澳大利亚的城市化水平是94%,而中国只有35%。加速城市化是经济发展的需要。尽管大墨尔本土地面积与北京相差不几,墨尔本在30年里仅仅增长100万人或626 000户。但是,这个规划决定,大墨尔本区域总面积的一半以上称为“绿楔”的地区将严格控制开发;大墨尔本将向紧凑型中高密度的城市形式发展,而不再是蔓延式的发展,把新增家庭和住宅人口集中在现存的130个活动中心,不超出现有城市边界;把公共交通的使用率从现在的10%提高到2030年的20%。当然,我们有许多担心。

  叶:你们担心什么?

  T:我们担心大墨尔本是否有足够的资源,如土地、水、能源去满足已有的350万人和规划新增长的100万人的需求。其实,大墨尔本现在已经严重缺水。我们担心按照这个设想,大墨尔本是否可以持续发展下去。在某种意义讲,澳大利亚在改变生活方式和发展方式方面正开始一个跃进,以适应变化着的社会经济和环境。当然,许多规划师认为,我们行动过于迟缓,联邦政府和州政府过于短视,难以推出必要的政策。我可以从三个方面说明我们的担心。

  首先,过去五、六年以来,澳大利亚经历了严重的干旱。通常,干旱只与边远的农村相关,但是,这次的干旱严重地影响了澳大利亚的主要城市,如悉尼、墨尔本和珀斯的水源。干旱告诉人们,水不是一种用之不竭取之不尽的资源。我们必须保护和管理它。人们已经普遍接受了这样一个事实,我们必须永久地制约和限制人们使用水的方式,水将成为一件昂贵的商品。

  第二,从澳洲被欧洲人殖民化以来的200年里,由于森林砍伐和植被改变,大量的土壤和河流盐碱化。无论对于当前还是未来,这都是一个非常严重的问题。大约1500万公顷的农田永远不适合于农业生产了。这将影响许多城市、镇和村庄以及那里的农业人口。它将需要几代人的努力才有可能得以恢复。因此,我们在城市开发时,必须严格控制对植被的改变。

  第三,澳洲的能源供应主要依赖于大规模的煤炭和石油供应。然而,我们的石油资源正在迅速地枯竭,我们将很快依赖于国外市场。尽管我们的煤炭储备是巨大的,但是,它不是一种适当的清洁能源。我们意识到,从长远的角度讲,必须改变我们的生活方式和生产方式。

  叶:事实上,许多中国城市也有同样的问题,也许更严重。你们怎么把这些世界性的资源问题与一个地方规划联系起来?

  T:当我们把这些大规模资源问题放到墨尔本未来30年的规划中去加以考虑时,这些大规模资源问题本身就成为我们安排未来都市布局形式的重要因素。在《墨尔本 2030》以及以后的详细规划中,我们将通过规划和立法的形式,划定了城市增长边界,严格控制墨尔本向外蔓延;规定在墨尔本外圈的那些生态敏感区如盐碱地不能用于开发。因为开发造成的地下水位上升,既破坏建筑结构,也使周围植被进一步恶化;我们主张发展一种紧凑型城市,紧凑型城市发展模式将减少对石油资源的使用,缩短旅程和降低水耗;我们要求把新城市开发区设计成可以储存水和全面实行中水回用的城市;新住宅建筑必须达到五星级节能标准。

  叶:《墨尔本 2030》计划大规模提高内城圈内的居住密度,以实现紧凑型城市发展时,你们打算如何保护内城的传统居住模式和风貌?

  T:这也是我们一些规划师的担心。要在现有的城市边界内再安排100万人,不提高居住密度是不可能的。新增长的人口中有40%将住在115个商业及活动中心附近,而在内城圈内(10公里半径内)再增加90 000户居民。事实上,我们的人口密度仅为每公顷14.9人,而与我们人口、面积和功能相当的蒙特利尔为每公顷33.8人,多伦多为每公顷41.5人。即使这样低的居住密度,我们仍面临失去农田和水源地的危险。大部分的人是支持紧凑型城市发展模式的,因为,人们可以减少对小汽车依赖,公共设施使用更有效;这已经是被美国和欧洲新城市规划证明了的经验。当然,我们的规划师在做城市设计时需要注意保护历史的建筑遗产。

  叶:目前,详细规划工作刚刚起步,你们如何在今后的5年里把可持续发展的原则贯彻到详细规划工作中去?

  T:你看到的这个文件《墨尔本 2030》只是州政府的一个规划大纲,它包括11个板块:活动中心、经济、环境、管理、绿边、增长区、住宅、宜居社区、网络化的城市区域、交通、城市增长边界。在这些板块下,州政府的规划部门建立起一个为期5年的项目工作小组,这些工作小组与地方市政府、政府部门的代理机构、社区、各类社会团体、开发商形成一种合作关系,共同对每个具体项目进行详细规划。

  我可以拿去年完成的有关“绿楔”(Green Wedge)规划为例,回答你的问题。“绿楔”是那些地处墨尔本的城市边缘,并在环境、社会和经济上具有重要意义的区域,或者说,它们是墨尔本这个世界级宜居城市的“肺”。目前,已经确定的“绿楔”有12个,分属17个地方政府,面积超过了大墨尔本区域总面积的一半以上。事实上,早在七十年代,当时的政府就确定了它们。目前的问题是,那里没有一致的规划法规,仍有不适当的开发发生。因此,为了彻底阻止今后30年可能发生的不适当的开发,那里的土地使用规划批准权已由州政府的规划部和州议会掌握,并制定了严格规划加以保护。我们在规划中因地制宜地确定了每一“绿楔”的保护内容,那里可以开发什么,不可以开发什么,如有些从环境和景观上加以保护,有些则从社会和经济上加以保护。那里不是完全的绿地,可以有条件的开发,如不许建旅馆,但可以建家庭住宅;不许建立一般的学校和研究所,但可以建与农业相关的学校和研究所,学校一次出现的人数不能超过150人;可以建办公设施,但不能建设会议中心,等等。

  叶:非常具体、详细、透明,每个人都理解和知道他们可以在那里干什么和不可以干什么。

  T:是的。其他国家,譬如中国,可以吸取我们的教训,分享我们设计我们的城市和管理我们的乡村区域时采用的一组可持续发展的原则。

  叶:你们采用了哪些一般的可持续发展原则呢?

  T:给可持续发展下一个所有选民都可以接受的定义是不容易的。可持续发展与生态可持续发展(ESD :Ecologic Sustainable Development)常常交替使用,“生态可持续发展”是由挪威首相Brundtland在1987年提出的。对于澳大利亚人来讲,考查可持续发展包括三个内容,环境评估、社会评估和经济评估。在城市与区域规划中,我们使用与此相同的基本原则,即在土地使用和开发中,明智地使用有限的资源。这些基本原则要求我们,设计给生态留下最小印记的未来住宅与布局的规划,以便实现资源的循环和再利用。当然,我们必须认识到,所有的城市开发和居民点的增加都会消耗有限的资源。在城市与区域规划中,要真正执行可持续发展的原则,我们必须完全地改变我们规划和发展我们的城市、交通、能源使用、对现存基础设施使用的方式。这意味着,我们必须限定未来人口增长和组成家庭的区位,我们必须设计减少对人流和物流过分依赖的城市。所有的新开发项目都要接受可持续发展的审计,如能源使用,包括建筑的节能状况等。只有当一个开发项目能够证明它在能源使用、水资源利用、对空气质量的影响方面都优胜于目前的水平,这个项目才能实施。

  叶:你们的经验值得我们吸取。

  T:但是,如果把我们现在正在做的事当作在中国可能运用的模式,那就错了。因为,我们的经验还需要时间的检验。不过,从我们的教训中得到的启发对你们也许是有用的。

  许多政府勉强地设置一些目标以限制资源使用,事实上,需要从长远的角度去建立一组相对现在和未来行动的可以度量的目标。所谓的可持续发展常常是一种炒作,没有确切的目标。没人设定一套可测量的目标或建立一个公开报告的机制。重要地,如果没有实现公开地陈述的目标,后果是什么? 多数政府和企业非常勉强地同意规划目标,然后又公开地反对那些措施。如果我们真的打算为我们的城市规划一个可持续发展的未来,我们必须对我们的管理体制进行改革。这将要求在政府、社区和开发商之间建立起一个合作关系。如果把开发完全交给市场听任私营部门的摆布,可持续发展的目标不会实现。随着时间的推移,规划的目标会悄悄地减少,责任也变得模糊不清了。在政府、私营部门和社区之间建立起共同目标的新的管理方式有可能使目标公开、责任明确,这更有可能实现规划目标。

  现在,用可持续发展原则去给企业和政府项目贴标签是一个时髦。但是,直到政府、企业和社区真正建立起明确的可持续发展目标,并有了一套渐进的执行计划,有了公开的报告、充分的透明度和责任,可持续发展才可能会有进展。我们应当设计新的管理资源的方式,特别是在整个水源流域的基础上管理我们的水资源的质量和数量。与中国相似,澳洲也有非常长的河流,但是,我们的河流没有那么多水。Murray —Darling流域是世界上最大盆地之一。它占澳洲土地面积的1/7,我们40%的农业生产来自这个区域。这个盆地包括了四个州的土地,四个州政府与我们的联邦政府一起已经达成了协议和形成一个管理部门。那个协议包括不许从这个系统中抽水。任何一个州都不可能单独管理它。它要求所有层次的政府强制执行这个协议。现在,它已经成功地实施了。于是,那里的环境有了改观,河里有水了。

  叶:作为规划师,你认为这次规划的制定方式有什么特别可取的经验吗?

  T:这届政府在制定规划中推行所有人都参与和所有人都同意的哲学。《墨尔本 2030——可持续发展的规划》已公布两年了,希望更多人以不同的方式参与详细规划项目的制定。所有人都同意可能太理想了,但是所有人都参与有希望。因为,我们的任务是,在五年内,由地方市政府、政府代理机构、社区居民、社会团体和私人开发商与规划师一道去完成几十个详细规划项目。正如你在报纸上看到的那样,有时争论很激烈。但是,到现在为止,这个规划的基础,即可持续发展的原则,以及向紧凑型中高密度的城市发展、发展公共交通、控制“绿楔”等等方案并没有动摇。《墨尔本 2030——可持续发展的规划》是维多利亚州规划体制改革的产物,它提供了一个政府与私人开发商、社区居民、社会团体合作规划一个可持续发展城市的起点。这在墨尔本规划史是一个前所未有的事情。

  叶:谢谢你接受我们编辑部的采访。
 

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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