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多中心城市群:POLYNET引发的思考
作者:徐江 来源:《国际城市规划》 添加日期:10年02月23日

       引言

       几年前,在一次欧游途中,偶然读到一篇关于荷兰兰斯塔德(Randstad)区域发展的短文。文章一开始就切入主题并质问:兰斯塔德是否应该被看成一个区域?如果它被看成一个区域就意味着必须有一个区域中心。那谁有资格成为兰斯塔德的区域中心,是鹿特丹,阿姆斯特丹,海牙,还是其他城市?这显然是个政治敏感并能让人争得焦头烂额的话题。兰斯塔德成为正式的区域名词始于1990年代初,当时荷兰中央政府建议在该地区成立新的区域性机构,但该建议被1995年在阿姆斯特丹和鹿特丹举行的地方公投推翻。随后,兰斯塔德地区虽然出现许多非正式协商机构,但是其单个城市的独立性从来没有被动摇过。彼得·霍尔爵士曾私下感叹,即使在兰斯塔德这个被看成区域发展典范的地方,空间协调与功能互补也没有真正成功过。可见,城市群的发展的确是个让人头痛的难题。

       正当政客与规划师都对城市群治理显得束手无策的时候,“多中心”概念被重新提出,成为他们的救命稻草。“多中心”更加成为全球的时髦词汇。政客们觉得这是个政治正确的提法,从理论上否定了区域单中心的观念,并维护了单个城市的政治与经济独立性。规划师们把多中心与空间协调、均衡发展、社会公平相连,这些正是他们多年苦苦追寻的梦想(见本专辑昆斯曼教授的文章)。在如此背景下,多中心很快被看成是世界上一种重要的发展模式。在欧洲,多中心成为各层次空间规划的理论工具与既定目标;在北美,多中心被列入美国2050远景规划的重大议题,它肯定会给这个一向不注重区域空间规划的国家带来新的视野①;在中国,多中心概念正被广泛应用于特大城市的空间规划中,更成为规划师挥之不去的情结(见本专辑罗震东与朱查松的文章)。可见,多中心模式似乎已经席卷全球,成为不可逆转的趋势。就中国区域发展而言,特殊的政治与经济环境更要求我们探索具有创意的区域发展道路。如何打破行政区划的框架,构建功能性多中心城市群?如何规范地方政府的竞争行为,使之从无序到有序,从恶性到良性?如何在城市之间建立既有分工合作又有竞争的新机制?如何构建多中心区域治理与空间规划的创新体系?这些问题正成为相关学者、政府关注的焦点。

       然而,到底什么才叫多中心城市群?它是一个地理形态上的概念还是一个功能性的概念?如何辨别一个区域多中心的程度?各中心之间的要素流动?这些问题直接关系到如何将抽象的理论概念转化为可推行的规划政策。彼得·霍尔爵士所领导的PLOYNET项目正是以西北欧城市群为起点,为解答这些问题迈出了关键的一步。

       POLYNET:假设、结论与政策意义

       POLYNET全称为Sustainable Management of European Polycentric Mega-City Regions(欧洲多中心巨型城市区域可持续发展管理),是由欧盟区域发展基金出资240万欧元委托完成的国际合作项目。项目由英国Young基金会(前英国社区研究院)主持,集合了来自荷兰阿姆斯特丹大学、德国海德堡大学、法国巴黎第一大学、爱尔兰国立都柏林大学、瑞士联邦理工学院、多特蒙德区域与城市研究院、拉夫堡大学,以及布鲁塞尔自由大学等八所大专院校的专家学者。该项目主要研究了西北欧八大城市群的形成与发展,它们是英格兰东南部、荷兰兰斯塔德、比利时中部、莱茵鲁尔区、莱茵—美因区、瑞士北部、巴黎地区、以及大都柏林地区。项目主要分析比较了各城市群节点之间的联系,从而以“流”为起点,用数据来说明八大城市群多中心的程度和内涵。其基本假设是,欧洲八大城市群或多或少都呈现多中心趋势;随着人口及就业逐渐离开中心城市(或大城市),小城镇之间的直接联系变得越来越密切(绕过大城市或中心城市),城市群多中心的发展趋势越来越明显。项目最终希望证实这个假设的真实性,从而为欧洲空间政策提出建议。

       在POLYNET进行的最初阶段,八所院校分别就各自负责的城市群展开分析并建立基本数据。“通勤客流”被当作一项重要指标来衡量各城市群功能性多中心程度的高低。结果非常出乎意料。如果以通勤客流来定义功能性多中心程度的话,八大城市群的多中心程度都很弱。即使在地理结构上呈现多中心的城市群,其功能性多中心的程度也很低(Halbert, Convery 和Thierstein,2006)。在随后的研究阶段,各小组将注意力转移到另外一个分析功能性多中心的指标,即围绕高端生产性服务业的知识密集型“商业流”。最初的定量分析采用了“全球化与世界城市”(GaWC)网络的分析方法①,用商业性质和办公选址来衡量城市之间的潜在关联性,并通过对各城市群高级商业管理人员的访谈进一步证实关联性的存在。这种定量分析的结果显示,就办公地点分布而言,莱茵鲁尔区和兰斯塔德是多中心程度最高的城市群;巴黎地区、莱茵—美因区、大都柏林地区多中心程度次之;英格兰东南部多中心程度最弱。而比利时中部与瑞士北部的多中心程度不能得出明显结论。对瑞士北部企业关联度的进一步分析显示,该区实际上呈现双核结构,苏黎世与巴塞尔是两大主导功能性城市(Halbert,Convery和Thierstein,2006)。

       然而,项目随后的访谈对多中心程度的问题又有了新的启示。在所有八大城市群中,高端生产性服务业都集中于主要城市的经济核心区。这些核心区相互关联,共同构成西北欧的一个功能性网络。有些城市群内部确实存在一定程度的功能性分工,如莱茵鲁尔区与莱茵—美因区。最意外的是,在英格兰东南部这个地理结构上最为单中心的地区,城市群内部出现了一定程度的功能互动。苏黎世地区也是如此。可是,在兰斯塔德这个看起来多中心程度最高的地区,城市群内部并没有形成关键的功能性关联(Halbert,Convery和Thierstein,2006)。这些结论对各个层次的空间政策都具有重大意义。

       正如彼得·霍尔(Peter Hall)与考蒂·佩因(Kathy Pain)指出的那样(见本辑中他们为POLYNET项目所写的开篇),多中心是一个尺度敏感的概念(本辑罗震东与朱查松的文章中也提及)。在不同空间尺度上(如欧盟、国家、区域、城市),多中心有不同的表现形式与政策解读。欧盟的空间规划强调每个层次上空间的均衡发展,有意识地将区域多中心发展成欧盟多中心。其规划思想比较看重边缘区发展与地域凝聚政策(Territorial Cohesion)。这种思想与POLYNET的结论有潜在冲突。POLYNET结论认为,在区域层次上,应该通过加强核心地区的知识密集型流动与扩散,来提高整个欧洲的多中心程度。

       本专辑内容、目的与选文

       POLYNET项目的方法、分析与结论最终于2006年由英国Earchscan出版(由Peter Hall与Kathy Pain编著),书名定为《多中心大都市:来自欧洲巨型城市区域的经验》(The Polycentric Metropolis: Learning from Mega-City Regions in Europe)。全书五部分,共分为17章。由于篇幅关系,本专辑只选取了该书的开篇与结论部分,旨在重点介绍POLYNET的研究方法与政策意义。由于多中心大都市一书并没有包括POLYNET项目的所有精彩内容,特别是没有介绍欧洲各国如何通过空间规划与治理策略来管理城市群的发展。POLYNET项目组最后决定将这些书中没有涉及的部分变为《建成环境》(Built Environment)杂志的专辑,并选取了来自POLYNET项目年轻学者的文章。本专辑筛选了其中四篇,分别介绍兰斯塔德地区、莱茵鲁尔区、大巴黎地区以及英格兰东南部的规划与治理问题。本专辑的选文有一定的针对性,既要加入POLYNET项目的欧洲背景,又要介绍该项目本身。同时也要比较中国城市群的发展,从而对我国区域空间规划政策及走向提出建议。

       专辑的开篇选择了尼尔·布伦纳(Neil Brenner)教授1999年在《城市研究》(Urban Studies)上发表的一篇著名文章——“全球化与再地域化:欧盟城市管治的尺度重组”,作为欧洲发展的背景介绍。这篇文章初读起来晦涩难懂,但深究下去却发现意义非凡。它对欧洲城市管治作了辩证的描述,认为地域(或地方)不是被动接受全球化影响的地理实体,而是主动进行空间重组加快资本流动的尺度组织。这种再地域化(如各种城市群及区域治理的崛起)是全球化的固有现象;尺度政治(Politics of scale)应该理解为欧洲城市管治的核心内容。布伦纳教授率先从崭新的角度全面解读了欧洲城市发展的尺度变化,其贡献被广泛认同。该篇文章因而获选1999年《城市研究》Donald Robertson纪念奖,也为本专辑介绍POLYNET项目提供了欧洲城市与区域管治变革的尺度转移现象与时代背景。

       接下来的两篇文章选自《多中心大都市:来自欧洲巨型城市区域的经验》一书,重点介绍POLYNET项目的方法与结论。其后四篇选自《建成环境》专辑。这四篇文章侧重探讨POLYNET项目的政策意义,主要解答以下三个问题:(1)面对西北欧多中心城市群的形成与差异,政府在制定政策的同时是否考虑了相关因素?例如是否考虑了企业的功能性关联、城市群内部或城市群之间的分工等;(2)城市群内部与城市群之间的功能性关联对不同尺度的政治地理有什么影响;(3)什么样的政策才能推动城市群经济与空间结构的可持续发展?POLYNET项目并不想直接评价现有区域空间政策的效绩,其目的主要是确定现有空间政策的关键性原则,并探讨这些原则对多中心城市群及整个欧洲发展的潜在意义(Halbert,Convery和 Thierstein,2006)。最终结果显示,多中心城市群的空间尺度对政策制定有深远影响——欧盟尺度上的多中心空间规划政策显然与区域尺度上正在发生的现实与趋势有冲突。

       为了比较我国多中心城市群的发展,本专辑约请了三篇描述珠江三角洲和长江三角洲空间关系转变与区域管治方面的文章,抛砖引玉,希望借此引起更多对城市群研究新方法及区域空间规划政策的关注。罗震东、朱查松以及昆斯曼教授也著文阐述了他们对多中心的理解与看法,从另外的角度审视多中心的意义。

       POLYNET:到底应该借鉴什么?

       国内不少学者对欧洲空间规划并不陌生,相关文章多不胜数。借鉴国外规划经验的呼声也此起彼伏。到底我们应该借鉴什么?当今中国的城市发展根本就是走在世界前列的:别的地方发生过的,我们都在发生;别的地方没有的,我们都有(Wu,Xu和Yeh,2007)。世界上没有任何一个地方正在发生中国式的城市革命;没有任何一个城市像我们一样承受如此巨大的人口与用地压力。也许新的城市与区域发展理论应该来自于中国的实践。POLYNET项目或许会引发这样的思考:中国在不同尺度上(国家、区域、城市)的空间规划政策到底是什么?城市群多中心的程度有多高?是地理形态的多中心还是功能性多中心?空间规划政策如何引导多中心城市群的发展?POLYNET在研究多中心城市群方面使用了新的方法,但更为重要的是它背后蕴含的空间规划哲理与空间规划道德准则。我们希望借此专辑引发更多对这些问题的关注与思考。

参考文献
[1]  Halbert L, Convery F and Thierstein. Reflections on the polycentric Metropolis [J]. Built Environment, 2006, 32(2): 110-113.
[2]  Wu F, Xu J and Yeh AGO. Market, State and Space: Urban Development in Post-Reform China[M]. London and New York: Routledge, 2007.

 

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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