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技术评价,实效评价,价值评价——关于城市规划成果的评价
作者:张庭伟 来源:《国际城市规划》 添加日期:10年12月30日

       如果以编制城市规划文件的总量计算,中国自1980年代来为各区域、省、市、县、镇、村的建设所编制的规划方案总量,也许已经创造了世界纪录。这是中国近30年来史无前例的经济发展、高速城市化的客观需要,也是中国城市规划事业发展的见证。很多规划引导了区域、城市、村镇的合理布局和建设,具有不可否定的积极贡献。但是,在总结30年的城市规划的经验时,我们也可以发现一些值得关注的现象。

       第一,重复规划问题。过去15年来,同一地区、同一城市、同一地块往往经历了多次的规划编制,而这些重复规划并不一定出于规划修编期限的要求。重复编制规划反映了中国经济的快速发展,城市发展的速度超过了规划的预见,所以规划不得不在规划期限之前反复修改,以跟上发展的需要,故规划修编有其合理性。更多情况下,重复规划是由于城市领导人的更替,不同的领导人喜欢提出不同的城市发展构想,规划师不得不按此重新编制规划,重复规划的主要责任不在规划师身上。另一方面,对同一地点重复编制规划也反映了规划工作的质量问题。如果规划编制的方法及编制过程能够有所改进,规划能够广泛反映各方面的意见,具有更多的预见性,保持相当的弹性,提供足够的灵活性,那么规划修编的次数是否可能减少?即使进行修编,修编的内容是否可以相对缩小?故在一定程度上,对同一地区反复进行规划,反映出规划质量有待提高。

       第二,规划的有效性问题。不少地方的规划完成后,没有完全起到、甚至完全没有起到引导城市建设的作用,城市的扩张、变化和规划的预测不符,存在着规划的有效性问题。首先应该指出,规划是一个动态的过程,城市发展没有极终状态,规划也无法描绘出一个城市的极终状态。我们已经走过了把规划图纸等同于建筑设计蓝图的阶段,所以不能机械地将规划图纸和城市建设现状一一对照从而判断规划的有效性。从规划理论的角度看,当代的主流观点是关注规划的动态过程及基本意图,提供城市发展的框架,而不是在评价规划实效时机械地进行规划—现状的空间比照(E. Talen, 1996; 参见孙施文等, 2003)。从规划实践的角度看,在中国城市中,项目用地的确定主要受到投资者和各级政府互动博弈的影响,投资者和政府领导人才是决策者,规划师对于具体建设项目的用地安排仅仅具有有限的影响。控制性详细规划对重点项目或集中开发地段也许有用,但是在没有全面覆盖的地区,很多项目的用地安排仍然按照决策者的意图采用就事而议的随机做法。因此,规划缺乏有效性并非完全是规划自身的问题。然而,规划成果确实必须面临实践的检验——规划师分析了各方面的信息,提出了城市发展的空间框架,这个规划框架应该有效,开发项目应该大致上按照规划引导的方向进行。如果规划完全无法引导城市发展,规划工作将失去存在的社会意义,所以在规划质量评价上确实存在着有效性问题。

       第三,规划的根本价值问题。即使规划文件有相当的技术质量,并且通过了当代实践的检验,即当前的城市发展符合了规划方案的预测,规划具有了当代的有效性,但是从历史发展的角度来看,当前的规划方案是否真正反映了城市的长远利益?当前的规划可能反映了当前领导人的意图,但不一定就符合城市的长远利益。且不说城市领导人对自己管理的城市也有一个认识过程,他们当时的意图并不一定完全正确;而且城市发展决策本身也有长期利益和短期利益的问题。由于任期的制约,城市领导人的决策往往倾向于短期政绩而忽视长期利益。例如,从提高当前经济增长的角度出发,更多、更快地把近郊的农田和开敞空间转变为城市用地可能在短期内促进经济增长,符合当前市政府的意愿。但是从城市的长远利益来看,保留近郊日益减少的开敞空间是否对子孙后代更加合理?

       所有这些问题都和规划工作的评价有关。由于认识到规划评价的重要性,国内规划界对于规划的评价问题早已展开了广泛的讨论,例如张兵在1998年关于城市规划实效的讨论(张兵, 1998);孙施文等在2003年介绍的规划评价方法(孙施文, 2003);欧阳鹏对国内外规划评估模式的综述(欧阳鹏, 2008);石楠等关于规划技术标准体系的建议(石楠, 刘剑, 2009)等。这些研究从不同角度讨论了规划的评价问题。本期《国际城市规划》以规划评价作为主题,同样是为了引起大家对这个问题的进一步关注。虽然《国际城市规划》以翻译介绍国外的规划文献为主,译者并不直接发表意见,但是译者选择什么译文来翻译介绍,本身就隐含了译者的价值取向。无庸韪言,我们在这里选择的文章代表了我们对规划评价问题的一些基本观点。

       我们认为,规划评价包含了三个层面:技术评价、实效评价、价值评价。

       最基本的层面是规划的技术评价。从理论上说,规划的技术评价基于规划的工具理性,主要评价的是规划的科学性、技术性、规范性。从实践上说,技术评价包括了从规划技术标准体系的建立,到评审时对规划技术水平的考核。一些规划学者已经注意到规划技术标准问题,并且提出应该建立对规划要素和程序的控制。本期《国际城市规划》的一些译文也讨论了规划的技术评价问题。

       规划的实效评价主要关注规划和城市发展实践的关系,即在多大程度上规划能够引导了城市发展、城市建设符合了规划的意图。前已述及,规划是一个动态的过程,不能靠规划图纸描绘出一个城市的极终状态作为对照。一些规划师以GIS重叠地图的方法比较城市发展状况和规划图纸的异同以判断规划的有效性,虽然可以在一定程度评价规划的有效性,但似乎过于机械,缺乏对规划的动态本质的理解。另一方面也必须承认,规划如果有效,城市空间发展应该基本符合规划的引导。由于这种两难的状况,实效评价比相对单纯的技术评价更加困难。一些发达国家提出的规划空间框架的评价理念,包括本期杂志选用的译文,也许和规划工作的本质比较相符。

       规划的价值评价是最困难的问题。在今日的多元化社会,价值观是多元的,在实践中却往往以决策者或者规划师的价值观代替了不同社会群体的价值观,所以评价时难以界定共同的价值基准。但是,规划理应有明确的价值取向。正如有研究者指出的:规划的本质是公共政策,具备公共政策的三个特点:“一是由政府制定;二是具有明确的目的、目标或方向;三是对社会所做的权威性价值分配”(汪光焘, 2009)。虽然公共政策要求表明政策的价值取向,也有规划师正确地指出规划的“工具理性应当是从属于价值理性的”(陈峰, 2004)。规划评价却历来偏重于技术评价而忽视价值评价,把规划的价值理性置于工具理性之下,有意无意地模糊了规划的根本价值观。就城市发展而言,公共利益有短期利益和长期利益、群体利益和整体利益、局部利益和全局利益的平衡问题,规划对于这些利益的处理反映了规划的价值取向,是规划价值评价的主要内容及难点。同时,规划作为公共政策,规划工作作为政府行为,规划师作为公职人员,价值取向不仅涉及保护公共利益的根本目的,也涉及规划师的职业道德。规划的价值取向和规划师的职业道德是两件大事,它们互相关联,影响到规划师和规划部门的公信力。早在2004年, 《城市规划》杂志出版过讨论规划师职业道德的专辑,主编以“从同行到同道”作为《编者絮语》的标题,提出规划师应该超过一般公民的社会公德、专业人士的敬业精神、公务员的廉洁操守,而以保护公共利益、关注弱势群体列为基本的职业道德。在这里,规划师的道德定位更加像公共知识分子。所以,我们在本期翻译了弗里德曼(J. Friedmann)的文章《规划理论的用途》,把规划的人文精神作为规划价值评价的重要内容。虽然个别规划学者认为弗里德曼的规划理论“必不可用”甚至“危险”(梁鹤年, 2009),我们的观点是:当代西方规划理论和实践的某些缺陷(例如忽视规划工作的物质功能、规划研究的意识形态化倾向),不应该成为反对借鉴其有用部分的借口。当前,一部分规划师把规划仅仅当作一门“行当”而忽视规划的价值理性,故提倡关注规划的人文精神尤其重要。

       技术评价、实效评价、价值评价三种评价有不同的时间轴。技术评价一般在规划编制完成后就立即进行,它关注的是当前规划文件本身的质量:规划方案的合理性、科学性;规划在经济上、环境上、技术上、政策上的可行性等。实效评价在规划编制完成、并且经过一段时间的实施后进行,衡量规划是否反映了城市发展的需要,因而能够发挥作用、得以实施。价值评价则需要更加长时间的检验,不但超出一位领导人的任期,而且有待于一代人甚至几代人的检验。我们今天认为正确的一些理念和做法,在我们的子孙后代看来可能显得愚蠢而谬误。“时间”和“实践”一样重要,都是检验真理的标准。只有在历史的长河中经过实践检验的理论、政策,才有一定的真理性。

       希望本期杂志的专题文章能够对规划评价问题起到抛砖引玉的作用。

参考文献
[1] 陈峰. 转型时期的城市规划与城市规划的转型[J]. 城市规划, 8:9-19, 2004.
[2] 梁鹤年.  中国城市规划理论的开发: 一些随想[J].  城市规划学刊, 1: 14-17, 2009.
[3] 欧阳鹏.  公共政策视角下城市规划评估模式与方式初探[J].  城市规划, 12: 22-28, 2008.
[4] 孙施文,周宇.  城市规划实施评价的理论和方法[J]. 城市规划汇刊, 2: 15-20, 2003.
[5] 石楠,刘剑. 建立基于要素与程序控制的规划技术标准体系[J]. 城市规划学刊, 2: 1-9, 2009.
[6] 汪光焘. 依法推进城乡可持续发展——写在《城乡规划法》颁布实施一周年[J].城市规划学刊, 1: 4-8, 2009.
[7] 张兵. 城市规划实效论[M]. 中国人民大学出版社, 1998.
[8] Talen, E. Do Plan Get Implemented? A review of evaluation in planning[J].  Journal of Planning Literature, 10: 248-259, 1996.

录入:胡雁霞 责编:钟欣

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