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完善工程建设领域诚信体系建设对策
作者: 来源:中国城市经济总第140期 添加日期:12年02月03日

       市场经济是信用经济,诚信体系是市场经济体制中的重要制度安排。 工程建设领域是市场经济的重要组成部分,也是腐败高发多发领域。在工程建设领域加强诚信体系建设,可以防范和惩治失信行为,从根本上杜绝工程建设领域违纪违法行为发生。最近几年,笔者在一些地方调研了解到,由于多种因素的干扰,诚信体系建设工作进展缓慢,存在的问题较多,需要认真研究并加以解决。

       一、工程建设领域诚信体系建设存在的问题

       (一)信息内容不完整,难以有效防范违纪违法风险

       从一些地方实践来看,工程建设领域诚信体系信息内容一般包括五大类:一是项目审批公开信息,如项目审批、核准信息等;二是项目建设管理公开信息,如项目基本信息、招标投标信息、征地拆迁信息、重大设计变更信息、施工管理信息、合同履约信息、质量安全检查信息、资金管理信息、交竣工验收信息等;三是土地使用权审批和出让信息,如土地招标拍卖挂牌出让信息、国有土地使用权出让合同信息、建设用地审批信息等;四是矿业权审批和出让信息,如探矿权审批信息、探矿权出让信息、采矿权审批信息、采矿权出让信息等;五是从业单位公开信息,如良好行为记录信息、不良行为记录信息等;六是从业人员公开信息,如良好行为记录信息、不良行为记录信息等。这些信息比较全面涵盖了工程建设整个流程,但对于与工程建设单位和个人密切相关的一些重要信息,如银行信贷、纳税、环保、产品质量、判决执行、重大合同履行、水电煤气通讯等公共服务费用缴纳、违法犯罪等信息比较缺乏,已有的信息难以将不守信用的企业和个人排除在市场之外,或者对其交易行为进行限制和约束。

       (二)责任主体缺乏,以协调为主的运作方式存在很大局限性

       我国诚信体系建设主体尚无法律明确规定。从中央到地方,我国工程建设领域诚信体系建设组织架构方式是:由一个部门牵头,组织协调其他相关部门参与。我国诚信体系建设的牵头单位往往有多个,国家法律并未赋予牵头单位建立诚信体系建设职责和职权。因此,在牵头单位之间,以及牵头单位与参与单位之间职责划分并不明确,既出现多个部门“争着管”而产生的冲突和矛盾,也存在因为所有部门都不理的“管理盲区”和“权力真空地带”。例如,根据《工程建设领域突出问题专项治理工作实施方案》,在国家级层面,由工业和信息化部负责牵头推进工程建设领域诚信体系建设,中宣部、人民银行、国家发改委等13个部门参加。根据《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》,社会信用体系建设由国务院办公厅牵头建立国务院社会信用体系建设部际联席会议制度,指导推进有关工作。2008年国务院“三定方案”赋予人民银行“管理征信业,推动建立社会信用体系”的职能。《关于在治理商业贿赂专项工作中推进市场诚信体系建设的意见》规定,市场诚信体系建设由各级治理商业贿赂领导小组及其办公室组织协调,行业主管(监管)部门、执纪执法部门、司法机关和宣传部门相互支持和配合。诚信体系建设缺乏一个专门机构重点推动,多部门联合用力,往往相互掣肘和扯皮。近年来,一些省市开始探索统一建设诚信体系的新路子,将诚信体系建设交由工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设协调小组办公室等机构专门负责,但该机构也仅仅是专门负责协调,并不具有太多的实质权力。该类机构有的有人员编制和经费保障,但工作开展主要依托其他政府部门;有的是临时性安排,负责人由其他部门领导兼任,人员从其他部门抽调,工作保障机制不健全。由于权力少,责任轻,诚信体系推动快慢、好坏与协调机构利益关系并大,在对诚信体系建设效果目标考核缺乏的情况下,诚信体系建设推动力不强。

       (三)法律体系不完善,推动进程缓慢收效低

       我国诚信体系建设的主要依据是政策规定。首先是党的文件提出要求,如十六大报告提出“健全现代市场经济的社会信用体系”。2004 年中央金融工作会议提出要加快信用体系建设并要求“加快全国统一的企业和个人信用信息基础建设,规范社会征信机构业务经营和征信市场管理。”十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。建立信用监督和失信惩戒制度。”2008年,中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》要求“完善行业信用记录,健全失信惩戒制度和守信激励制度,整合有关部门和行业信用信息资源,建立综合性数据库,逐步形成信用信息共享机制。”《关于在治理商业贿赂专项工作中推进市场诚信体系建设的意见》、《推进工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作指导意见》对诚信体系建设进行了专门部署。其次是政府的文件进行安排,如“十一五”规划提出“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点,加快建设社会信用体系”。2007年3月,国务院办公厅发布《关于社会信用体系建设的若干意见》。2011年3月,全国人大通过《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,提出要“加快社会信用体系建设,规范发展信用评级机构”。很多省级政府发布建立诚信体系的综合性指导文件,有的政府部门下发文件在本系统建立诚信体系建设,有的行业协会制定了一些类似诚信体系的规范性意见。到目前为止,我国尚无诚信体系建设的法律,政策依据虽然具有灵活性,由于设计论证不够严密,相互交叉和冲突的地方较多,可操作性不强,诚信体系信息收集、整理、使用、储存、分析等工作分散在各个部门而缺乏有效的共享机制,投入成本高,统筹规划和系统性不强,工作推进缓慢,实际收效很小,成本收益不成比例。

       (四)数据源缺乏统一标准,诚信体系建设质量不高

       诚信体系信息共享推进缓慢的最主要的原因就是数据源标准不统一。目前全国没有数据源的统一标准和规范。诚信体系建设由各级政府、多个部门分别建设,建设单位各自对数据采集标准进行界定,数据源的定义不完全一致。如从业单位和从业人员诚信体系评价没有统一的标准和模式;对企业名称的定义,在工商部门为“企业名称”,在金融机构称“借款人名称或单位名称”,在组织机构代码库则是“组织机构名称”;对“最高学位”,现有国家标准并没有将双学位、博士等纳入最高学位的值域。另外,工程建设项目信息中的施工管理信息(项目进度计划、完成情况)、合同履约信息、资金管理信息是一个复杂动态过程,信息量大并经常调整和变化,数据源要完全标准化存在一定的客观困难,给信用记录信息在线填报以及部门和行业信用信息的共享交换造成重大的技术障碍,从而使得诚信体系整体建设工作进展较慢。有的部门和单位诚信体系建设平台技术不完善,相关的软件比较落后,有的信息搜集、整理甚至还处于用笔头记录阶段,数字化、网络化水平低,无法通过网络搜索引擎快速搜索进入,不能保证信息及时更新、迅速查询和检索,诚信体系建设平台利用质量不高。

       (五)服务意识薄弱,地方和部门保护主义倾向比较明显

       目前我国信用信息多数分散在政府有关部门、行业协会等机构手中,且存在明显的部门割据和低效使用的问题,制约了我国信用体系的建立和发展。政府有关部门、行业协会在内的信用信息拥有者一般没有积极性主动向公共信用数据库提供其所掌握的信息。有的地方将诚信体系建设作为管制个人和企业或其他组织的工具,在诚信体系中只强调和建立企业和个人(仅限于从业人员)的信息系统,缺乏政府及其部门和人员的信用信息,导致诚信体系建设系统不完整。政府及其部门游离于诚信体系建设之外,以管理者角色身份高高居上。不少地方政府建立工程建设领域诚信体系的目的单纯为了治理,遏制企业的不正当竞争行为,而没有强调服务,以创造更好的诚信环境,培育诚信意识和氛围。建立健全诚信体系是完善市场体系、规范市场秩序的重要手段,能够大幅降低交易成本。但有的政府部门将诚信体系建设作为扩大权力范围和盈利增收方式的手段,有的政府垄断诚信体系建设,由政府部门或者政府成立的公共机构垄断生产和提供,私人和私营组织缺乏参与诚信产品供给的机会。有的政府部门利用信息资源垄断地位和优势,向企业和个人收取费用,制造新的产业链条和营利渠道。有的利用诚信体系,排除外地企业和本系统所属企业,限制竞争,地方和行业保护主义现象比较明显。因为各个地方、部门和单位将诚信体系建设作为扩权增利的项目,本位主义和部门利益不但导致重复建设和资源浪费,而且固化了系统各自封闭相互分割的格局,加剧了建成统一高效、信息联通共享的诚信体系的难度。

       二、完善工程建设领域诚信体系建设的思路与对策

       1、将工程建设领域诚信体系建设纳入国家诚信体系建设统筹规划。由中央政府主导建立全国诚信体系信用数据库,以组织机构代码和身份证号码为基础,将分散在各部门和机构的信贷、纳税、外汇、产品质量、国土资源、犯罪记录、行政处罚、水电煤气电信欠费、工程建设领域信誉评价、项目考核、合同履约、“黑名单”等市场信用记录信息全部纳入数据库,由专门机构对数据库进行研究、管理和维护,统一出台规范性文件,统一提供信息检索等公共服务,由专门的政府网站公布相关信用信息。省一级政府和中央部委根据业务管理需要,可以建立自己的诚信体系平台,但平台的所有信息都得进入国家统一数据库,以保障全国信用信息统一性,使部门的孤岛信息成为社会共有的公共信息,避免部门割据和低效使用,亦防止重复建设和浪费。在财政困难地区,采用补贴换信息办法,对相关部门和机构信用信息搜集、整理、填报等活动及其设备购买等提供财政专项补贴,以保证全国诚信体系建设进度基本保持均衡。

       2、加快诚信体系建设立法,完善诚信法律规范体系。把诚信立法纳入法律体系建设,制定“诚信体系建设法”、“公平使用信息法”等基本法律,把政府、企业、个人的诚信行为纳入法制的轨道。加强诚信规范与法律法规之间的衔接,制定与诚信体系基本法律相配套的法规制度,确定诚信体系建设的专门机构,明确相关部门的协助职责范围;规定必须开放的数据源、监督机构的责任;合理界定保密范围,政府部门、企业等机构和公民必须依法提供的数据种类,提供不真实数据的法律责任;根据不同用途和不同对象分别规定信用体系查询申请程序、途径方法、收费标准等,扩大诚信体系在公共管理和市场交易中的使用范围;规定个人隐私、商业秘密和信用权的保护,规范信用信息采集、整理、储存、使用等行为,防止非法侵犯个人隐私和商业秘密;建立合理的奖励和惩罚制度,采取“黑名单”、不良信息记录等措施,构建失信行为联合惩戒机制,提高失信成本和代价,使失信者“一处失信,寸步难行”;鼓励和支持守信行为,在政府采购、纳税、银行信贷、公共服务等活动中优先使用信用良好企业的产品,给守信者提供便利和优惠条件,让守信者切实享受守信的实惠和好处。

       3、提高信用数据库建设质量,积极推进诚信信息共享。要加快信用信息国家标准化建设,由国家质检总局统一负责,制定诚信体系数据源国家标准,将人民银行、工商、税务、海关、商务、质检、公安、法院、财政等部门以及金融机构、公共服务机构掌握的企业和个人信用数据规范化,并逐步将其纳入全国统一的信用信息基础数据库,形成完整、科学的信用标准体系。采用财政补贴、税收减免等方式大力支持软件企业从事信用数据库技术的开发和研究,形成大量拥有自主知识产权的数据库产品,减少对国外数据库技术的依赖,尽量不使用国外企业的关键技术和产品,以保障国家信息安全。加大信息共享网络建设和研究,提高数据库关联查询性能。由国家诚信体系专门机构协调人民银行、工商、税务、海关、商务、质检、公安、法院、财政等部门以及金融机构、公共服务机构建立信用信息协商交流与对比分析机制,以企业和个人信用信息为重点,推动信用信息的相互查询、校验、补充和更新,积极推进跨部门跨地区市场诚信记录信息共享。

       4、加快诚信政府建设,规范政府在工程建设领域的行为。政府在工程建设领域诚信体系建设中发挥着核心作用。要加快政府职能转变,将全能政府切实转变为有限政府,明确政府投资的范围,更多发挥市场配置资源的基础作用,实现“小政府、大服务”目标,不断提高政府服务质量和水平。要努力提高工程建设决策的科学化、民主化、法制化水平,多征询群众和专家的意见,克服决策的随意性、盲目性,减少和避免投资决策失误造成的损失。要牢固树立法治理念,严格依法行政、依法办事,带头做执行法律的典范,不能以破坏法律制度规定为代价弄虚作假要资金、争项目、抢进度。强化工程建设领域政务公开,在不违反保密法律法规的情况下,着重抓好权力运行关键部门、关键部位和关键环节的政务公开。拓宽公众监督渠道,不断扩大群众知情权、参与权、监督权。政府各部门要经常运用诚信体系建设成果防范和治理工程建设领域突出问题,不断推进监管体制改革和创新,提高工作效率和监管水平。要加强监督检查力度,促使各级各部门言必行、行必果,加大对不讲诚信、为政失德的干部责任追究力度,严肃处理违法违纪失信干部。

 

录入:李霞 责编:钟欣

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